海事行政執法中以罰代刑問題初探*

王 贊

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

王贊．海事行政執法中以罰代刑問題初探[J]．中國海商法研究，2012，23(2)：90-94

2012-03-20

交通運輸部海事局資助項目“水上交通運輸典型刑事案例研究”(2011-31)

王贊(1975-)，女，遼寧大連人，大連海事大學法學院講師，國際海事法律研究中心、海公法研究中心成員，大連海事大學法學院刑法專業博士研究生，E-mail:wangzan9@sina.com。

海事行政執法中以罰代刑問題初探*

王 贊

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

盡管中國行政執法與刑事司法協調的法律框架已初步建立，但海事行政機關在執法中仍普遍存在以罰代刑問題。其原因是多方面的，包括部門利益的考量、證據轉換存在障礙、移送程序立法存在缺憾、檢察監督權虛置化、配套保障制度滯后導致案件信息封閉等。解決這一問題也要從上述方面入手，建立、完善相關的法律制度。

海事行政執法；以罰代刑；證據轉換

長期以來，中國各行業的行政機關普遍存在以罰代刑問題。在某種意義上可以說，就是由于行政機關未能及時將涉嫌犯罪的案件移送至公安機關，犯罪行為未能因偵查程序被及時遏制，才造成了嚴重后果。針對這個問題，國務院有關部門相繼制定了一系列法規以協調行政執法與刑事司法，盡管取得了一些成效，案件的移送率有所上升，但以罰代刑問題并未得到根本解決。

海事行政領域同樣存在以罰代刑問題，涉及犯罪的案件移送率較低。據某市港航局統計，2006年至2010年，全市年均發生等級以上水上交通事故10件左右，年均死亡、失蹤人數20人以內。就2010年度而言，全市水域共發生等級以上交通事故8起、翻船6艘、死亡6人、經濟損失84萬元，但連續5年沒有司法處理一起水上交通事故。2007年，北海海事局首次成功向公安機關移送涉嫌犯罪的案件*2006年12月22日，北海市鐵山港航道E1號浮標附近海域發生一起貨船碰撞海上漁排事故，導致漁排上2名人員死亡，肇事船逃逸。北海海事局于2007年1月11日將該案件向北海市公安局移送，2007年9月13日，北海市鐵山港區人民檢察院對犯罪嫌疑人提起公訴。2007年12月14日，北海市鐵山港區人民法院對此案作出生效判決：判處被告鄧某交通肇事罪有期徒刑3年，緩刑4年。，這是自2001年國務院頒布實施《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》以來的6年內，海事行政領域首次成功移送的涉嫌犯罪的案件。[1]由此可見，海事行政執法中以罰代刑問題尚未得到根本解決。

一、問題的癥結

(一)海事行政機關不移送涉嫌犯罪的案件

海事行政執法機關移送案件消極被動，移送案件的數量不高，質量也不高，移送案件成為海事行政機關處理疑難案件的出口。被移送的案件基本是在行政處罰難以實施或者被處罰的人員拒不到案造成行政制裁無法進行，海事行政機關又無利可圖的時候，才考慮移送的。有些案件因海事行政機關移送不及時，致使被移送的案件錯過偵查的最佳時機，原有的案件線索及證據鏈條已經斷裂，在交通公安機關的偵查過程中又無法彌補，最終造成偵查僵局或因偵查不能繼續進行而使案件擱淺。

(二)交通公安機關不接受移送的案件

在海事行政執法實踐中，由于海事行政機關的調查手段有限，盡管有些案件發現當事人涉嫌某一犯罪，也獲取了部分證據，但在移送時往往還會發生交通公安機關認為證據不足而拒收的情況。

海事行政機關移送的案件大多在行政處罰后進行，由于行政執法的證據與刑事訴訟的證據在要求上存在差異，在移送之后的司法程序中就出現了證據銜接和轉化上的困難。這一障礙導致海事行政機關與交通公安機關在移送中出現分歧。[2]一方面，交通公安機關按照刑事司法的證據標準反復要求海事行政機關補充證據，而海事行政機關則認為案件移送后與己無關，這種分歧在某種程度上影響了海事行政機關移送案件的熱情。另一方面，交通公安機關接受移送的案件后，常因其與檢察機關、審判機關在證據標準上的不一致，使得案件因證據問題多次被退偵，這就迫使交通公安機關對海事行政機關移送的案件實行高門檻。甚至有些交通公安機關要求海事行政機關在查清全部案件事實、收集到足夠的證據后再移送，這就變相讓海事行政機關代行偵查職能，交通公安機關僅僅成為移送案件“二傳手”。

(三)成功追訴的案件有賴于交通公安機關的提前介入

按照海事行政機關和交通公安機關的職權劃分，沿海和內河的水上交通案件是由海事行政機關負責調查處理，交通公安機關沒有管轄權。只有當海事行政機關對水上交通事故調查取證認為涉嫌犯罪并移送交通公安機關時，交通公安機關才能依法立案偵查，可見交通公安機關介入水上刑事案件的被動性。由于交通公安機關介入較晚，不利于證據保存和前期偵查，致使最后成功作刑事案件處理的水上交通事故案件數量極少。據某市海事公安局統計，2003年至2006年，一共只有2起水上交通肇事案件的責任人被依法追究了刑事責任。而且這2起案件均是交通公安機關提前介入，及時固定了證據，才得以順利啟動刑事訴訟程序，而其他案件均未啟動過刑事訴訟程序。因此，當前成功追訴的案件仍沒有突破依賴行政配合的局限。實踐中，交通公安機關的提前介入只是權宜之計，海事行政和司法機關并未建立起長效的、制度化的協調機制，導致了成功追訴的案件只是個別現象，而不是一種常態現象。

二、海事行政執法以罰代刑的原因剖析

(一)利益的考量

海事行政執法為部門執法，其執法活動本身常常涉及海事部門的利益(包括政治利益、經濟利益、人情關系等等)，有可能出現一些超出行政處罰范圍的犯罪行為因海事行政執法部門自身利益的阻攔而未能及時進入刑事司法程序。實踐中，海事行政機關的工資、福利與行政處罰數額直接掛鉤。中國省市級對執法部門的政績考核一般以辦案數量為主要指標，在部分地區以執法部門的罰沒款作為補充辦案經費和部門補貼的主要來源，雖然規定了收支兩條線，但實質上政府的財政部門是通過上繳的罰沒款進行返還，罰沒款多少與執法部門獲得的財政撥款成正比；同時，執法部門也將部分返還罰沒款作為執法人員的辦案補貼。[3]如果將涉嫌犯罪的案件不予行政處罰而直接移送至交通公安機關，必然會導致一部分“利益”的“損失”。一般來說，海事行政執法的大多數案件會涉及到行政處罰，而且海事案件的特點是標的額較大，為了獲得較多的罰款，常常將大量應移送的案件只作為行政違法案件予以行政處罰結案，以罰款代替刑事制裁，使得一部分涉嫌犯罪的案件在海事行政執法程序中消解。

(二)證據轉換存在障礙

海事行政機關收集的證據在刑事司法中常因主體的合法性而遭受質疑，這成為移送案件的重要障礙。但如果不將海事行政機關收集到的證據作為刑事司法證據，案件移送后再由交通公安機關重新收集，又會面臨諸多困難。一是案件移送交通公安機關后，案件發生時的證據往往已經時過境遷，再次收集常常錯過取證的時機。尤其是海事案件發生在水上，水本身就具有流動性，交通公安機關重新收集證據幾乎不可能。二是海事案件的專業性和技術性很強，只有具備專業知識的海事行政執法人員才能解決。如果交通公安機關不依靠海事行政機關中相關專業人員，重新收集證據非常困難。三是交通公安機關接受移送的案件在鑒定與保全等方面也存在著無法克服的困難。四是交通公安機關需要海事行政機關協助時，又有可能出現辦理的案件越多，越會增加海事行政機關的財政支出，致使海事行政機關因考慮自身利益而不愿意協助，進而影響案件的移送。

(三)移送程序立法存在缺憾

目前，規范行政機關移送程序的立法主要有2001年7月國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2001年12月最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2004年3月18日國務院全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室(簡稱全國整規辦)和最高人民檢察院、公安部、監察部聯合制定的《關于加強行政執法機關、公安機關和人民檢察院工作聯系的意見》、2006年1月最高人民檢察院會同全國整規辦、公安部、監察部發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。上述立法存在的缺憾是效力等級較低，對于違法行為缺乏剛性的制裁來保障其實施。從微觀看，可操作性差、程序性規定較少，被學者們評價為“二多二少”，即原則性的規定多、行政口號性規定較多、可操作性規定少、程序性規定較少。[4]由于法律本身存在上述缺憾，導致海事行政機關移送案件沒有受到應有的約束。

(四)檢察監督權虛置化

為保障海事行政執法與刑事司法的協調互動，法律明確賦予檢察機關監督權，既包括對海事行政機關的移送行使監督權，又包括對刑事司法機關的受案及處理情況行使監督權。但事實上，檢察機關的監督權難以發揮應有的作用，其原因在于立法上并沒有賦予檢察機關剛性的監督權，這種監督僅限于察看，即使是察看權也因行政權的強勢難以落實，有效的督促機制更無從談起，最終使檢察監督權成為了一種空置的權利。

(五)案件信息封閉

海事行政機關對移送涉罪案件不及時、不主動、不積極配合，再加上案件信息共享制度等配套制度沒及時跟上，導致案件信息封閉。同時，海事行政機關與交通公安機關、檢察機關的聯系僅停留在偶爾的聯席會議等一般工作層面，致使檢察機關無法全面掌握海事行政機關和交通公安機關的辦案情況，立案監督也難以發揮作用，無法達到應有的效果。

三、糾正海事行政執法以罰代刑的建議

(一)完善財政制度，抽離以罰代刑的經濟動因

按照現行的財政制度，海事行政機關基本實現了收支兩條線的管理模式，這在一定程度上防止了海事行政機關利用權力為本部門牟利。但這種財政制度進行得不是很徹底，海事行政機關對相對人作出的行政處罰并沒有完全脫離海事行政機關的控制，而是與財政共享，表現為海事行政機關獲得的罰款在上交財政后可以按照一定比例返還。這種所謂的“返點”成為海事行政機關以罰代刑的經濟動因，并使得以罰代刑成為海事行政機關的潛規則。[5]因此，筆者認為，只有進一步完善財政制度，實現徹底的收支兩條線，才能抽離海事行政機關不移送案件的經濟動因，真正杜絕海事行政機關的以罰代刑、違法行政。

(二)完善海事行政證據向刑事司法證據轉換的方式

海事行政機關在移送涉嫌犯罪的案件時，司法機關應當如何對待海事行政機關收集、調取的證據，這些證據能否直接轉化為刑事訴訟證據、是否具有刑事訴訟證據的效力，存在很大的爭議，歸納起來有三種觀點：肯定論、否定論、折中論。

肯定論者并不否認行政證據直接作為刑事訴訟的證據，認為司法機關取證時往往時過境遷，已經喪失了取證的最佳時機，甚至取證已成為不可能。司法實踐中曾出現過行政證據直接轉換為刑事訴訟證據的案例，在一起非法傳銷案件的庭審中，公訴人將一組工商行政執法人員對證人做的詢問筆錄向法庭質證，法庭最后采納了該組證言，作為定罪量刑的重要證據。[6]

否定論者認為行政執法證據不能直接用于刑事訴訟，[7]因為如果允許行政機關代行偵查機關在刑事司法活動中的取證工作，勢必會違背司法權的獨立性和專屬性。

折中論者認為行政證據能否轉化為刑事司法證據不能一概而論，而要具體問題具體分析，[8]這是解決證據轉換兩難的最好方法。筆者認為，折中論既能很好地解決刑事訴訟效率的問題，避免陷入重復取證、取證不能的尷尬，又能避免直接轉換所獲取證據的合法性遭到質疑。

針對海事行政機關執法的實際情況，在現行法律的框架內，交通公安機關對于海事行政機關移送的證據應當根據證據的不同類型進行轉化。

第一，物證、書證等實物證據。交通公安機關應當對海事行政機關移送的該類證據進行審查，判斷上述證據的收集是否合法，物證是否是原物，能否說明來源，書證是否是原件等。如果物證是原物，并且海事行政機關能夠說明來源，書證是原件，并制作相應筆錄的，交通公安機關應當對海事行政機關收集上述證據的行政執法人員制作筆錄，記載原收集物證、書證等實物證據的收集過程，并記載移送物證、書證等實物證據的種類、型號等外在形式。即通過海事行政人員的筆錄來轉化物證、書證等實物證據。

第二，詢問筆錄、談話筆錄、調查筆錄，以及相對人陳述筆錄等言詞證據。交通公安機關應當對被詢問人、談話人、被調查人、以及相對人進行核實，并制作核實筆錄。如果上述人員對這類證據表示認可，則無需重新制作原來的詢問筆錄、談話筆錄、調查筆錄，直接制作認可的筆錄即可。如果上述人員認為筆錄不全的，則交通公安機關可以制作補充筆錄。如果上述人員認為筆錄不真實的，則應由海事行政執法人員作出說明。

第三，處罰決定書、鑒定、檢驗、檢測類證據。其中的處罰決定書屬于具有法律效力的公文書，無需轉化可直接作為證據。對于在司法行政部門登記注冊的機構作出的鑒定、檢驗、檢測結論，可直接作為證據，無需轉化。對于沒有在司法行政部門登記注冊的機構作出的鑒定、檢驗、檢測結論，由于其不具備法定的鑒定主體資格，作出的結論沒有證據效力，[9]則需要重新鑒定。

(三)完善移送程序，增強立法的可操作性

如前文所述，移送案件的相關程序立法不僅效力等級低，而且內容過于原則，缺乏可操作性。為此，筆者建議在宏觀上提升相關立法的效力等級，在微觀上修正案件的移送模式，即改“單一式移送模式”為“區分式移送模式”。

《行政處罰法》第22條規定，違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送至司法機關，依法追究有關人員的刑事責任。這是海事行政機關移送涉嫌犯罪案件的依據，但這僅是原則性規定，有關移送案件的具體細節仍缺乏可操作性，由此導致海事行政機關移送案件的隨意性較大。筆者將這種僅移送涉嫌犯罪的案件，稱為“單一式移送模式”。為使移送案件的程序具體化、標準化，糾正以罰代刑，不宜采用“單一式移送模式”，應當根據涉嫌犯罪線索和涉嫌犯罪案件的不同，在移送標準、移送主體、移送程序、責任主體等方面實行區別對待，即實行“區分式移送模式”。

針對移送涉嫌犯罪的線索，按照中國刑事訴訟法的規定，任何單位和個人發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有義務也有權利向公安機關舉報或報案。則海事行政機關有義務對可能涉嫌犯罪的線索向交通公安機關舉報或者報案。如果不履行或怠于履行這一義務，則屬于玩忽職守，應當承擔相應的法律后果。在這種情況下，海事行政機關移送的不是案件，僅僅是通過舉報或者報案，提供犯罪線索，這種情況著重強調交通公安機關的責任，因為這種報案與案件移送不同，應當由交通公安機關通過立案偵查來確定是否涉嫌犯罪。

針對移送涉嫌犯罪的案件，因海事行政機關已經作了行政處罰，則著重強調海事行政機關的責任。“區分式移送模式”通過強加給海事行政機關較重的移送案件義務，避免海事行政機關不及時移交案件，造成偵查陷入僵局。

相應地，涉嫌犯罪的線索與涉嫌犯罪的案件在移送程序上，也應當有所區別。前者作為涉嫌犯罪的材料來源，主體可以是海事行政機關，也可以是其工作人員；后者應當是全案移送，主體僅為海事行政機關。具體而言：

第一，海事行政機關及其工作人員發現可能涉嫌犯罪的線索，應當及時向交通公安機關舉報或者報案。交通公安機關接到舉報或者報案后，應當迅速對舉報或者報案的內容進行現場勘查；對于情況緊急的，應當先采取緊急措施；對于有犯罪事實、需要依法追究刑事責任的，應當予以立案。如果認為雖有犯罪事實發生，但情節顯著輕微，危害不大的或者沒有犯罪事實的，應當作出不予立案的決定，并將理由通知舉報或者報案的海事行政機關及其工作人員。

第二，海事行政機關發現已經處罰的案件涉嫌犯罪，應當及時將全部案卷移送交通公安機關。交通公安機關根據刑事訴訟法的立案標準決定是否立案偵查。對于海事行政機關移送案件的材料不全面的，有權要求海事行政機關補充；對于海事行政機關不補充的，應當通報檢察機關。對于海事執法機關不及時移送造成案件難以偵破的，交通公安機關應當將海事行政機關及有關負責人的情況移送檢察機關和監察機關。對于海事執法機關涉嫌犯罪的，應通過刑罰處罰保障案件的及時移送。

(四)完善檢察監督機制，應對監督權的虛置化

針對現狀，筆者認為，要實現檢察機關對海事行政執法的察看權和督促權，必須完善相應的察看機制和督促機制。

1.察看機制

完善察看機制，應包括兩個方面：一是落實檢察機關對案件信息的知情權。雖然法律賦予了檢察機關知情權，但為使其具有剛性的效力，應在刑事訴訟法和行政處罰法等高位階的法律中明確上述知情權，同時為知情權的落實提供配套保證。二是賦予檢察機關對案件行使適當的調查權。該調查權既包括對海事行政執法中涉嫌犯罪案件的初步調查權，這是監督海事行政機關移送活動的需要，又包括對交通公安機關應當立案而未立案的情況行使調查權，這是監督交通公安機關立案活動的需要。但同時要注意調查的適當性，以防不當越權。

2.督促機制

對于海事行政機關應當移送涉嫌犯罪的案件而不依法移送的行為，應當賦予檢察機關督促的權力，該權力可通過查處案件通知書、移送案件通知書等形式行使，海事行政機關收到檢察機關的上述法律文書后，必須在一定期限內依法查處、移送案件，否則相關責任人應承擔一定的法律責任。

(五)完善配套保障制度，加強案件信息的溝通交流

1.建立、完善信息共享制度

信息共享制度就是要共享與案件相關的信息資源，相互通報情況，消除各自的職業壁壘。該制度包括以下幾個方面：首先是數據平臺的共享。在平臺上可載入大量的法律、法規等規范性法律文件，這些信息可為海事行政執法、刑事司法以及檢察監督活動提供參考。其次是案件備案信息的共享。海事行政機關、交通公安機關、檢察機關都要把本部門的案件信息上傳至平臺上，可達到海事行政執法與刑事司法的真正協調，監督權的真正落實。再次是技術資源的共享。海事案件具有極強的專業性、技術性，常常需要權威部門作出鑒定結論。技術資源的共享有利于海事行政機關和司法機關就案件的某些專業性、技術性結論達成共識，避免重復工作，提高辦案效率。

2.建立、完善聯席會議制度

聯席會議制度對于加強海事行政機關與司法機關的工作聯系與協調配合，促進資源的整合及合理利用具有積極的作用。從實踐情況看，盡管有些地方的海事行政機關已經和有關司法機關建立起了聯席會議制度，但并未輻射至全國，而且已有的聯席會議制度仍有待進一步完善。

第一，保障聯席會議制度的長效性、針對性。建立聯席會議制度并不難，難的是將其設置成長效性的機制，有效促進海事行政執法與刑事司法的協調。為此，應當以定期與不定期會議相結合的方式，針對各個時期的特定形勢解決需要協調一致的問題。

第二，保障聯席會議制度的正當性、合法性。聯席會議制度并非是海事行政權與司法權的集中，因此要注意不能借用聯席會議制度不當地干涉行政權與司法權的正常行使。

四、結語

海事行政機關以罰代刑問題從根本上講是海事行政執法與刑事司法協調不暢所致，其產生原因是制度層面的問題，解決這一問題的思路也要從制度層面入手，建立、完善相關的制度，包括財經制度、證據的轉換、移送程序、檢察監督、配套保障制度等。

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Beihai Maritime Bureau's Republic of China.The first suspected criminal case successfully transferred to public security organs by Beihai Maritime Bureau[EB/OL].(2008-01-15)[2011-09-09].http://www.bhmsa.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=628.(in Chinese)

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Initialexplorationofsubstitutefinesforcriminalpunishmentinmaritimeadministrativeenforcement

WANG Zan

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

Although the legal framework of China's administrative law enforcement and criminal justice coordination has been initially established，the maritime administrative authority in law enforcement still prefers substitute fines to criminal punishment.The reasons are manifold，including the consideration of departmental interests，obstacles to evidence conversion，defects in transferring procedural legislation，the virtual supervisory powers of the department and the lag of supporting safeguard system leading to closed information.The way to solve this problem should accordingly start from the above so as to establish a rather perfect legal system.

marine administrative enforcement；substitute fines for criminal punishment；conversion of evidence

DF961.9

A

1003-7659-(2012)02-0090-05