國際環境服務業發展政策及對我國的啟示

吳 劍，陳小林，楊小麗，鄒 敏

（1.江蘇省環境科學研究院，南京 210036；2.東南大學土木工程學院，南京 210096）

國際環境服務業發展政策及對我國的啟示

吳 劍1，陳小林2，楊小麗2，鄒 敏1

（1.江蘇省環境科學研究院，南京 210036；2.東南大學土木工程學院，南京 210096）

綜合研究了國外環境服務業發展較快國家的相關政策，分析了它們發展成熟的原因，提出適合于我國的相關政策及措施。

環境服務業;發展機制;環境經濟政策

自工業革命以來，大規模工業化帶來了一系列環境生態問題，隨之產生了一場聲勢浩大的環境保護運動，各國政府不得不各自通過立法來遏制環境污染帶來的環境災害。在新的政策下，一個以環境保護為目標，包括了技術研發、設備制造和管理咨詢服務在內的環境產業誕生了。發達國家的環境產業在經歷了近四十年的發展后，產業組織結構發生了很大的改變，從一開始的主要以設備制造產品研發等第二產業的初級階段，發展到現在以環境服務為核心的成熟階段。以德、日、美為代表的發達國家的環境服務業已經占了整個環境產業的60%以上，其環境貿易出口的產品也橫跨三大產業，新一輪的占領國際市場的戰略正在進行中。對于發達國家成功發展環境服務業的措施，我國有許多可以借鑒學習的地方。

1 環境服務業發展的驅動機制

美國商業部在《美國環保產業——迎接21世紀的挑戰》一書中，提出了環保產業的發展動力主要包括公眾意識、政府管制和市場機制。當然除了政府管制、公眾意識和市場機制這三個國內因素以外，由國際社會所達成的各種氣候、環境協定和規制，同樣具備強大的約束力量，是環境服務業發展不可忽視的外部因素。但是，其中來自公眾意識、政府管制的因素是最為基礎的，這兩者也是環境服務業發展的最初動力[1]。

一般來講，公眾意識、政府管制、市場機制與產業發展階段相關聯，市場機制是國內產業發展到較為成熟階段才出現的，而國際戰略政策則是與國內環境服務業發展階段沒有任何關聯的外部約束性力量。

2 國外環境服務業發展成熟的原因

2.1 公眾意識是環境服務業發展的基礎動力

全民的環保意識帶來了環境服務業發展的市場需求，從發展來講，其將一直推動著環境服務業的發展。發達國家一般都很重視通過各種不同形式不同層次的宣傳教育來提高公眾的環境意識。

德國公民的環保意識非常強烈，他們的環境意識是在慘痛的環境災難和教訓面前逐漸形成的。隨著德國公眾環境意識的提高和改善環境的要求日見增長，德國政府也積極回應這一需求，由此保護環境、改善環境質量在社會各個階層和社會團體中逐漸達成一致。如德國有關幼兒教育的法規就規定幼兒園要把教導兒童“維護自己以及周圍環境”作為一個重要內容，一年級的小學生，剛到學校注冊報到就會領到一冊環保記事本[2]。

對于美國、德國等發達國家環境服務業的發展，非政府的環保組織與機構功不可沒。他們通過各種渠道、各種方式在社會上大聲疾呼。這些義務環保人員非常活躍，常常舉行各種宣傳活動。自發環保組織還經常給政府部門寫信，建議和要求他們考慮和采取更多更好的保護環境的措施，很多的環保法律也正是由于他們的努力才得以出臺。

2.2 政府管制是環境服務業發展的強制動力

2.2.1 完善法律法規，嚴格執法

歐美等發達國家在環境服務業的發展初期，都制定、修改和完善了大量環境法律法規。例如，20世紀70年代以來，美國國會通過了26部涉及水環境、大氣污染、廢物管理、污染場地清除等有關環境保護的法律，每部法律都對污染者或公共機構應采取的行動提出了嚴格的法律要求。從20世紀60年代起，瑞典政府開始有計劃地制訂各種環保法律和政策，出臺了一部綜合性的環境法—瑞典環境法典，使環保納入了法律的軌道，瑞典又在西方國家中較早地制訂了保護環境的經濟辦法，即對環境排放實行征稅和收費的辦法。德國相關的環保法律林林總總，難以數清，例如，在環保法中，關于“垃圾”這一項，就有三十多種相關法律。在環保的各個方面，如氣候與能源、空氣和噪聲、垃圾處理、土地保護、水源保護、自然保護以及輻射和核電等，德國都確定了目標，制定了相應法律。目前全德國聯邦和各州的環境法律、法規有8000多部，除此之外，還實施歐盟的約400個相關法規。從1972年通過第一部環保法至今，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法[3]。

為了加強環保執法力度，德國設立了環保警察，環保警察除通常的警察職能外，還有對所有污染環境、破壞生態的行為和事件進行現場執法的職責。警察承擔環保現場執法工作，充分發揮了警察分布范圍廣、行動迅速、有威懾力等特點，極大地增強了環保現場執法的力度，保證了執法的嚴肅性和制止環境違法事件的及時性。

2.2.2 理清政府對環境服務業的管理職能

環境管理是現代政府的一項重要職能。西方國家的環境管理體制有分散管理、分散與統一相結合管理、集中管理三種類型。不論采用什么樣的環境管理體制，西方國家的政府一般都比較注重管理機構之間的協調與合作，注重環境咨詢機構的建設，每一種體制都有其優缺點，關鍵是要揚長避短，不斷選取恰當的方法來減少它的盲區[4]。

2.2.3 建立并不斷完善環境經濟政策體系

（1）投融資機制

當前全球的環境服務業的投融資方式既有相同的地方，也有不同之處。從美國、歐盟以及日本的投融資可以看出，當前的投融資方式基本呈現出以下共同點：1）投資主體多元化；2）投融資方式多樣化；3）投資力度大；4）政府、企業責任明確，發揮各自的效用。在對環保產業發展的融資方面，各國都離不開政府的財政支持和資助，但在一些公共設施領域及一些具有優厚回報率的產業發展方面，商業公司、私人部門都積極地被吸引了進來，而政府與私人部門之間的合作等融資手段也不斷地涌現[5]。

綜合來說，國外發達國家通過金融、財政等手段來加大對環境服務業的資金投入，具體方式有：政府的財政支持、會計預算、環境基金、環境保險、發行市政債券、轉移支付；公私合作（PPP、BOT等）、銀行等金融機構的貸款融資、企業上市、企業發行債券、排污許可交易等。環境服務業發展必須要以強大的資金投入力度作支撐，環境投入的力度化、民營化、多元化、商業化、市場化、國際化將推動環境服務業快速發展。

（2）技術創新

在可持續發展，循環經濟等重復充分利用資源的倡導下，加快環境技術的研究和普及，解決環境危機、改變傳統的生產方式以及消費方式，根本的解決辦法就是要發展科學技術。只有大量地發展先進科技有利于資源的配置及使用，才能使單位生產量的能耗、物耗大幅度下降，才能實現少投入、多產出的發展經濟模式。

1995年，美國聯邦政府就制定發布了國家環境技術戰略報告，該報告要求聯邦政府各機構和工業界緊密合作，支持環境技術的研究，同時還強調聯邦政府應對工業界提供支持，這種支持對發展環境技術尤為重要。

加大科研經費的投入及擴大人才的培養，建立良好的產學研基地，為企業為社會提供更先進的科學技術。國外發達國家的環境技術以大而全及小而專的目標發展，一部分跨國公司利用技術實力全面提供環境服務，另一部分雖然公司規模小，但專業化程度高[6]。

（3）稅費政策

德國的能源稅收改革法案，是環境稅收的典型例子，其主要的目標是為了減少能源的消耗和環境污染，并且提高就業率。這些收入被用于非工資收入的階層，即撫恤金或養老金的使用。這樣就可以減少勞動成本，從而補償環境的消耗。有的國家把收來的稅費建立環境基金用于其他環境產業的投入，有的是直接用于相關的環境補貼和優惠等。

2.3 不斷凈化市場環境

基本市場信息平臺公開化的建立是所有產業良好發展的基礎，讓環境服務業的各個主體直接公平自由競爭是基礎建設的關鍵。環境污染問題使許多專家都將原因歸于市場失靈，對于產權難以劃分的環境資源，容易產生外部不經濟，使得市場對過度開發環境資源發揮不了作用，適度合理的政府干預，讓市場這只無形的手重新發揮它的優勢，使得政府失效的情況盡量少發生，盡可能地達到經濟學中的帕累托最優或者較優。例如環境經濟政策中的自愿協商制度與交易制度就充分結合了市場和政府對環境的微觀和宏觀調控。

3 啟示

3.1 公眾意識的提高是環境服務業發展的基礎動力

社會公眾環境意識的提高可以極大地促進環境服務業的發展。有關資料表明，80%的德國人在購物時考慮環保問題，公眾環境意識的提高可極大促進企業發明使用新的生產技術方法，推動環境服務業的發展。我國還需要加大力度，繼續提高公眾的環保意識，改變公眾的生活習慣及消費結構，推動環境服務業的發展。

3.2 環境法律法規及執法是環境服務業發展的強制動力

可以看出，各國的環境法律都在逐漸完善，對污染者或公共機構所應采取的行動有著嚴格的要求，同時，根據環境狀況及時修改相關的法律。我國不重復“先污染，后治理”的發達國家所走過的老路，就必須要隨著經濟的發展和環境狀況及時修改相關的法律法規。目前我國大體上已完成了環境相關法律法規的框架。但現行的法律法規中仍然存在問題，例如某些政策法規已經不能適應現階段的新形勢的發展需要，不能體現市場經濟規律；各種政策法規之間不配套，執法力度不夠，造成地方保護主義盛行，對環境造成了巨大的破壞。

國外的實踐已經表明，嚴厲嚴格的環境保護法規和積極的污染治理措施是環境服務業發展的強制驅動力。環境服務業的發達程度與該國環境法律的嚴格程度成正相關，國家的環保法規越嚴格，環保產業就表現出更強勁的競爭力。因此，要促進我國環境服務業的蓬勃快速發展，就必須加強環境立法及執法的工作。

3.3 以市場為基礎建立并完善環境經濟政策體系

目前，我國還沒有建立一套完善的環境服務業發展政策，為了提升國內環境服務業的競爭力，必須建立完善的產業發展政策，引導支撐環境服務業的發展。

環境技術創新是環保企業賴以生存和發展的基礎。在市場經濟體制下，企業是環境技術開發與創新的主體，政府除了積極促使企業加大技術開發的投資強度外，還應加大環保產業重點領域關鍵技術的開發，提高企業技術開發和創新能力，促進環保產品的更新換代，加快先進、成熟技術的推廣應用，依靠技術進步，促進環保產業升級，這樣才可從根本上促進環境服務業的發展。

環境產業的投資需求量較大，技術專業性較強，因此必須突破傳統的投融資模式。我國目前環境服務業的投融資主要還是依靠政府，隨著稅改的執行，政府的壓力越來越重，投入也必將逐年減少。因此需要開辟多元化社會融資渠道，從財政、金融、稅費等方面開拓融資渠道。國外開征的環境稅、建立環境基金、市政債券、發行環保彩票等手段，在籌集社會資金，促使環境產業發展方面，起了重要作用，這些措施都值得借鑒。

[1]谷文艷.美國環保產業發展及其推動因素[J].國際資料信息，2000，5：7-10.

[2]任春.德國的環保[J].德國研究，2004，3（19）：14-16.

[3]王萍.德國的環境保護及其對我國的啟示[J].世界經濟與政治論壇，2006，2：114-116.

[4]霍海燕.西方國家環境政策的比較與借鑒[J].中國行政管理，2000，7：39-42.

[5]王文軍.中國環保產業投融資機制研究[D].西北農林科技大學，2007：41

[6]劉嘉，秦虎.美國環保產業政策分析及經驗借鑒[J].環境工程技術學報， 2011，1（1）：87-92.

Development Policy of International Environmental Service Industry and Its Revelation to Our Country

WU Jian1, CHEN Xiao-lin2, YANG Xiao-li2, ZOU Min1
(1. Jiangsu Provincial Academy of Environmental Sciences, Nanjing 210036;2. Department of Municipal Engineering of Civil Engineering Institute, Southeast University, Nanjing 210096, China)

The paper makes a research on the relevant policies in the foreign countries which develop the environmental service industry fast, analyzes their developing reasons and puts forward the relevant policies and measures which are fit for our country.

environmental service industry; development mechanism; environmental economic policy

X32

A

1006-5377（2012）05-0014-03

江蘇省環保廳科研資助項目201041。

吳劍（1981—），男，江蘇揚州人，主要研究方向為環境服務業發展機制、水污染防治。