重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)對策建議

聶卓娜，黃建輝

(1.中煤科工集團重慶設(shè)計研究院，重慶400016;2.重慶市水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站，重慶400016)

1 重慶市水土保持生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 水土保持生態(tài)建設(shè)取得的主要成績

重慶直轄以來，黨中央、國務(wù)院非常關(guān)注三峽庫區(qū)水土流失和生態(tài)建設(shè)問題。國務(wù)院國發(fā)［2009］3號文中明確提出的“抓緊完善并實施三峽庫區(qū)綠化帶建設(shè)規(guī)劃和水土保持規(guī)劃，強化生物治理措施，加大水土流失治理力度”，為全面開展重慶三峽庫區(qū)水土保持工作提供了政策依據(jù)。自1989年國務(wù)院批準啟動實施長江上游水土保持重點防治工程以來，全市先后有30個區(qū)縣被列為“長治”工程重點縣，已連續(xù)開展水土流失綜合治理19年，共七期“長治”工程。在水土流失綜合治理中，始終堅持以小流域為單元，實行山、水、田、林、路綜合治理，逐步探索出大戶承包、水土保持生態(tài)園區(qū)、清潔小流域等多元化治理模式，為實現(xiàn)小流域經(jīng)濟全面發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。截至2008年底，全市累計初步治理水土流失面積2.29萬km2，完成總投資16.36億元。通過綜合治理，項目區(qū)水土流失得到初步控制，森林覆蓋率比治理前提高7.9百分點，土壤侵蝕量比治理前減少69.5%，生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善，群眾生活水平得到顯著提高，為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)夯實了基礎(chǔ)。

1.2 水土保持生態(tài)建設(shè)存在的主要問題

1.2.1 水土流失綜合治理進度緩慢

重慶目前還有4萬km2的水土流失面積，占全市土地總面積的48.6%，是全國水土流失嚴重的省區(qū)之一，三峽庫區(qū)水土流失治理任務(wù)也相當艱巨，而水利部門依靠“長治”工程、農(nóng)發(fā)及國債水保等項目平均每年僅治理600多km2，治理進度非常緩慢。

1.2.2 人為水土流失未得到有效遏制

據(jù)調(diào)查，重慶市年均新增水土流失面積約100 km2，是年均治理面積的15%左右。同時，隨著各種開發(fā)建設(shè)活動的大量增加，邊治理邊破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，對水土資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護構(gòu)成巨大壓力。

1.2.3 少數(shù)領(lǐng)導對水土保持工作重視不夠

一些區(qū)縣黨政領(lǐng)導干部沒有充分認識到水土保持工作的重要性和緊迫性，在謀劃區(qū)域發(fā)展思路時重經(jīng)濟建設(shè)、輕生態(tài)環(huán)境保護，急功近利，以犧牲環(huán)境為代價換取一時經(jīng)濟利益，工程項目實施時，措施隨意減少，水保資金到位不及時，嚴重影響了工程實施的效果，阻礙了生態(tài)建設(shè)進程。

1.2.4 對水土保持政策研究不夠

工作開展過程中對相關(guān)政策研究較少，尤其是在如何順應(yīng)市場經(jīng)濟拓寬水保融資渠道、吸引社會和民間資本參與水保生態(tài)建設(shè)、調(diào)動當?shù)厝罕娡度胨９こ探ㄔO(shè)積極性等方面研究得不夠、不深，沒能將國家對水保投入的引子作用發(fā)揮到位。

1.2.5 城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)差距較大

近年來，城市水土保持工作取得了明顯成效，如房地產(chǎn)項目，在房屋提交使用前項目區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境恢復治理狀況良好，城市綠地面積逐年增加，高標準排水、擋護等措施相對完善。而廣大農(nóng)村目前水土保持意識還比較淡薄，耕種方式仍以順坡為主，治理后管護跟不上，一些場鎮(zhèn)、農(nóng)村受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等人為擾動頻繁，且投入治理資金有限，導致廣大農(nóng)村水土保持生態(tài)建設(shè)跟城市相比還有較大差距。

1.2.6 投入經(jīng)費嚴重不足

當前水土流失治理國家補助標準是20萬元/km2，地方配套約12萬元/km2，而實際全面治理1 km2水土流失面積需要的投資為80萬～120萬元。由于投資標準偏低，導致治理措施配置單一，質(zhì)量標準不高，大面積的水土流失只能是初步治理，還不能從根本上控制。資金來源主要依靠國家、地方財政少量投入，而其他社會資金投入十分有限。

2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)的指導思想

2.1 指導思想

認真貫徹胡錦濤總書記對重慶發(fā)展作出的“314”總體部署和國發(fā)［2009］3號文件精神，緊緊抓住當前城市和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的突出矛盾和問題，把改善城鄉(xiāng)生態(tài)、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為主線貫穿到水土保持生態(tài)建設(shè)工作中去，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，擴大土地環(huán)境容量，合理控制城鎮(zhèn)化進程中的人為水土流失，著力搞好城市水土保持，切實維護和改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，全面推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)、健康地發(fā)展。

2.2 基本原則

(1)預防為主、保護優(yōu)先的原則。強化預防保護和監(jiān)督管理，有效遏制各類開發(fā)建設(shè)項目造成的人為水土流失。

(2)人與自然和諧發(fā)展的原則。以生態(tài)優(yōu)先，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化生態(tài)屏障，實現(xiàn)人與自然和諧共處。

(3)促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則。同等重視農(nóng)村和城市水土保持，通過城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展來推動區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)綜合治理和開發(fā)性治理相結(jié)合原則。以改造坡耕地、建設(shè)基本農(nóng)田為突破口，將水土流失嚴重的劣質(zhì)土地改造為優(yōu)質(zhì)土地，建設(shè)農(nóng)村水土保持產(chǎn)業(yè)基地。

(5)因地制宜、突出重點的原則。尊重群眾意愿，把生態(tài)環(huán)境最為脆弱、對改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境最具影響、對實現(xiàn)近期目標最為重要的地區(qū)作為工作重點。

(6)多方參與的原則。制定優(yōu)惠政策，鼓勵集體和個人參與生態(tài)建設(shè)，營造治理主體多元化、資金投入多渠道的治理新局面。

2.3 階段目標

深化改革，創(chuàng)新機制，把水土流失綜合治理、預防監(jiān)督、生態(tài)修復、監(jiān)測評價、面源污染防治、清潔小流域建設(shè)、改善人居環(huán)境同城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合，找準新農(nóng)村建設(shè)和水土保持生態(tài)建設(shè)之間的結(jié)合點，通過水土保持項目的實施，把水土保持生態(tài)工程建成為“民心工程”、“德政工程”。在重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的前5年，全面實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，并構(gòu)建適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)的發(fā)展模式，基本遏制住城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境脆弱帶的水土流失，為將重慶構(gòu)建成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)文化繁榮、人與自然和諧的現(xiàn)代化大都市提供有力支撐。

3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)的基本思路

3.1 實現(xiàn)水土保持生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展，必須實施水土保持生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即要改變和擯棄過去那種重城市及周邊而輕農(nóng)村的“城鄉(xiāng)分治”觀念和做法。應(yīng)通過體制改革和政策調(diào)整，加大對農(nóng)村環(huán)境的治理和保護，要將水土保持生態(tài)建設(shè)主戰(zhàn)場設(shè)在廣大農(nóng)村，其組織形式和投入機制要以政府為主導。

3.2 創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)體制

用足、用活相關(guān)政策，大膽嘗試，勇于創(chuàng)新。在水土保持生態(tài)建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，可首先在部分區(qū)縣進行改革試點，以探索適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的水土保持生態(tài)建設(shè)新路，然后在全市逐步推廣，有效推動全市水土保持生態(tài)建設(shè)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下向深層次、高質(zhì)量、規(guī)范化方向發(fā)展，并建立健全符合重慶實際、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的水土保持生態(tài)建設(shè)體制。

3.3 構(gòu)建適應(yīng)“一圈兩翼”戰(zhàn)略的水土保持生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展模式

重慶市實施“一圈兩翼”空間布局戰(zhàn)略，把“一圈兩翼”特別是“一小時經(jīng)濟圈”作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略平臺重點打造，力爭到2020年“一小時經(jīng)濟圈”聚集經(jīng)濟總量達到全市的80%，聚集全市人口的80%，城鎮(zhèn)綠化率達到80%左右。針對“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，水土保持生態(tài)建設(shè)必須因地制宜，根據(jù)不同區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點，合理劃分生態(tài)建設(shè)重點區(qū)，制定相互適應(yīng)的水土保持生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展模式，促進三峽庫區(qū)生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。

4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)的對策建議

4.1 統(tǒng)一思想認識，加強宣教工作

要在思想上認識到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展，是從本質(zhì)上解決新階段農(nóng)村問題，全面推進農(nóng)村小康社會建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的基本途徑。要努力克服生態(tài)建設(shè)重城鎮(zhèn)周邊、輕偏遠農(nóng)村和城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)觀念和做法;同時要深入開展水土保持生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的宣傳教育工作，努力提高領(lǐng)導干部的國策意識和全體市民的生態(tài)環(huán)境保護意識，營造濃厚的輿論氛圍，可逐步在部分地區(qū)中小學校有計劃地增設(shè)和開展一些生態(tài)環(huán)境保護課程和宣傳教育活動，使他們從小養(yǎng)成良好的保護生態(tài)環(huán)境習慣。

4.2 修編重慶市水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃

已經(jīng)編制完成的《重慶市水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》(2000—2050)、《重慶市三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》(2005—2025)等重要區(qū)域性水土保持規(guī)劃，應(yīng)針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的新要求，重新修編規(guī)劃的指導思想、原則及發(fā)展目標，各區(qū)縣也應(yīng)對原來的縣級水土保持規(guī)劃進行修訂，并報當?shù)厝嗣裾畟浒?。對原有?guī)劃進行修編時應(yīng)把握以下三點:

(1)調(diào)整水土保持生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略分區(qū)。根據(jù)“一圈兩翼”空間布局戰(zhàn)略，水土保持生態(tài)建設(shè)應(yīng)針對不同戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)合理劃分水土保持生態(tài)建設(shè)重點區(qū)，并提出相應(yīng)對策。例如針對“一小時經(jīng)濟圈”發(fā)展目標，水土保持生態(tài)建設(shè)重點應(yīng)搞好城鎮(zhèn)水土保持景觀建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程中的水土保持預防監(jiān)督工作。

(2)措施配置模式上尊重人民群眾意愿。水土保持要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，在以控制水土流失為根本目的的基礎(chǔ)上，尊重群眾意愿，著力解決其生存發(fā)展問題。農(nóng)村節(jié)柴灶、沼氣池建設(shè)，生活污水及生活垃圾處理，面源污染防治等關(guān)系農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)一并納入統(tǒng)籌規(guī)劃。

(3)規(guī)劃應(yīng)具有可行性。應(yīng)廣泛開展調(diào)研工作，聽取多方意見及建議，探討新形勢下水土保持生態(tài)建設(shè)的發(fā)展思路，規(guī)劃中提出的指導思想、原則、措施配置、資金來源及組織管理應(yīng)符合當前及今后發(fā)展趨勢，具有可操作性，能真正為以后嚴格按照規(guī)劃要求開展水土保持生態(tài)建設(shè)提供支撐。

4.3 構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的水土保持生態(tài)建設(shè)管理體制和運行機制

對現(xiàn)有水土保持管理體制進行改革，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的水土保持生態(tài)建設(shè)管理體制，主要包括:

(1)創(chuàng)新體制，構(gòu)筑水土保持生態(tài)建設(shè)平臺。近年來，很多部門都在多渠道籌集資金搞水土保持生態(tài)建設(shè)，但大多各自為戰(zhàn)，缺乏有效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。建議充分發(fā)揮行業(yè)管理職能，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照《中華人民共和國水土保持法》賦予的職責，明確水行政主管部門在生態(tài)建設(shè)中的協(xié)調(diào)、管理地位和作用(以重慶市水土保持委員會為平臺)，搭建水土保持生態(tài)建設(shè)平臺，由水利部門協(xié)調(diào)，負責統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標準，有關(guān)部門各投其資、各負其責、各記其功，保證資金用途不變、渠道不亂。

(2)建立健全水土保持監(jiān)督管理體制。包括建立完善的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，與市級部門如發(fā)改委、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等聯(lián)合下發(fā)相關(guān)文件，出臺水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)督管理制度，健全現(xiàn)行開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案報批管理規(guī)定，強化開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查和竣工驗收制度等，讓水土保持預防監(jiān)督工作有法可依、有章可循。

(3)建立完善的水土保持監(jiān)測評價體系。要進一步優(yōu)化完善全市水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，加快站點建設(shè)進度;研究制訂全市水土保持監(jiān)測評價體系標準，充分發(fā)揮監(jiān)測評價為政府決策提供依據(jù)的作用。

(4)建立健全完善的水土保持行業(yè)管理制度。出臺一系列行之有效的水土保持生態(tài)建設(shè)前期工作、計劃管理、財務(wù)管理、中期調(diào)整、竣工驗收、目標考核等管理辦法，如修訂完善現(xiàn)有“水土保持重點工程建設(shè)十項制度”，制定“水土保持科技示范推廣制度”、“水土保持人才引進及培養(yǎng)制度”、“水土保持年度考核制度”等。

(5)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律的水土保持運行機制。目前，優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境這類公共資源還難以直接通過市場交換實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，但生態(tài)環(huán)境恢復可為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件，如旅游、農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等就與區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，也就是說生態(tài)質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展在本質(zhì)上具有互補性，這是生態(tài)建設(shè)推行市場化運作的前提條件。因此，應(yīng)鼓勵社會資金投入生態(tài)建設(shè)項目，通過改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，再進行經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)投資回報;應(yīng)逐步利用行政手段、經(jīng)濟杠桿，通過制度創(chuàng)新營造激勵機制，培育水土保持生態(tài)型產(chǎn)品的市場環(huán)境，從而促進生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式的推行。

4.4 制定和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水土保持生態(tài)建設(shè)的投入機制

水土保持生態(tài)建設(shè)是一項功在當代、利在千秋的公益性事業(yè)，只有多渠道籌集資金，建立穩(wěn)定的投入保障機制，才能更快更現(xiàn)實地向前推進，為此，應(yīng)做好以下幾方面工作:

(1)爭取國家和地方各級財政支持。鑒于三峽庫區(qū)所處位置的特殊性，應(yīng)積極爭取國家將其單獨立項建設(shè)，各級地方政府要將水土保持生態(tài)建設(shè)資金納入預算，優(yōu)先安排列入國家項目的配套資金，并隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力增強而逐步增加。

(2)從水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和扶貧資金中劃出更多資金用于水土保持生態(tài)建設(shè)?？蓮霓r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如城鎮(zhèn)綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等工程資金中抽出一部分用于水土保持。

(3)逐步建立水土保持生態(tài)補償機制。積極落實國家及地方政府關(guān)于落實從水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)收益中提取一定比例資金專項用于涉及地區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理的相關(guān)政策，如國發(fā)［1993］5號、國發(fā)［2006］1號、渝辦發(fā)［2004］201號等文件，在全市逐步建立起生態(tài)補償機制。目前重慶市有關(guān)區(qū)縣如開縣、南川區(qū)、萬盛區(qū)等在城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開采等行業(yè)相繼出臺了涉及水土保持生態(tài)補償機制的文件，且其運行情況良好。

(4)拓寬其他資金籌措渠道。繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，還可以考慮發(fā)行中長期特種生態(tài)建設(shè)債券或彩票，籌集一定的資金;積極爭取國家加大對重慶的轉(zhuǎn)移支付力度，引導省級政府完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度;提供各種優(yōu)惠政策，鼓勵社會資金用于生態(tài)建設(shè)，堅持按照誰破壞誰付費、誰投資誰受益的原則辦事，以政策調(diào)動全社會投入水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。