礦產資源綜合利用政策研究及需求分析

曹進成，郭 威

(1.中國地質科學院鄭州礦產綜合利用研究所，河南 鄭州 450006；2.中國國土資源經濟研究院,北京 101149)

隨著我國目前這種經濟發展模式的快速推進，對礦產資源的剛性需求依然強勁，迫切需要我們提高保障發展的資源保障能力，按照《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出的“提高資源綜合利用水平”和“培育一批資源綜合利用示范基地”的總體要求，國土資源部、工業和信息化部、國家發展改革委和科學技術部等部分相繼部署了一大批礦產資源綜合利用項目來推動資源綜合利用。礦產資源綜合利用是礦產資源開源節流的重要手段，開展資源綜合利用對有效利用和合理保護自然資源起著積極的推動作用 ,對促進我國經濟增長由粗放型向集約型轉變 ,實現資源優化配置和可持續發展都具有重要的意義。通過對礦產資源綜合利用的已有政策調研及有關礦山實地調研，研究了我國現行礦產資源稅費和國家在資源綜合利用方面的優惠政策，并對現有綜合利用鼓勵政策進行了分析，對加強綜合利用工作提出了一些政策需求。

1 我國現有礦產資源稅費及分析

礦產資源稅費是針對礦產資源開發而專門征收的稅費，是調節礦產資源開發利用各相關經濟主體間利益關系的一種財政稅收制度。 目前礦產資源稅費主要涵蓋礦區使用費、資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和權價款等，在商品銷售環節涉及所得稅和增值稅等。

1.1 礦區使用費

礦區使用費在我國最早見于1982年國務院發布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，要求參與合作開采海洋石油資源的企業要繳納礦區使用費，此后，財政部分別于1989年和1990年發布了《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》，對石油企業征收礦區使用費。

1.2 資源稅

資源稅是體現國家作為礦產資源的所有者，對開采和利用礦產資源的對象所課征的稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發，調節資源的級差收益，將自然資源條件優越的級差收入歸國家所有，排除因資源優劣造成企業利潤分配上的不合理狀況。

1.3 礦產資源補償費

礦產資源補償費是采礦權人因開采礦產資源國家向其征收的費用。礦產資源補償費由采礦權人按照礦產品銷售收入的一定比例計征，主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助，礦產資源補償費的使用對象為具有地質勘查或同類資質的企事業單位、獨立礦山企業和礦產資源補償費征收部門。

1.4 探礦權采礦權使用費和權價款

探礦權、采礦權使用費與價款，又稱為礦業權使用費和礦業權價款，探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權申請人、采礦權申請人，向其收取的使用費；而探礦權、采礦權價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權、采礦權出讓給探礦權、采礦權申請人，向其收取的價款，其實質是國家勘查投資的收益。

1.5 企業所得稅

企業所得稅是對我國內資企業和經營單位的生產經營所得和其他所得征收的一種稅。企業所得稅的征稅對象是納稅人取得的所得。包括銷售貨物所得、提供勞務所得、轉讓財產所得、股息紅利所得、利息所得、租金所得、特許權使用費所得、接受捐贈所得和其他所得。

1.6 增值稅

增值稅是以商品(含應稅勞務)在流轉過程中產生的增值額作為計稅依據而征收的一種流轉稅。

從以上六種礦產資源稅費分析來看，資源稅和礦產資源補償費具有一定的類似功能，都是國家對由于資源開發損耗所課征的一種稅費，都提出了優礦多收及劣礦少收的級差收入概念，將實際開采回采率與核定開采回采率掛鉤征收，尾礦及低品位礦減收的原則，但是怎么核定實際回采率及怎么界定低品位礦開發收入等方面，可操作性目前普遍不強；企業所得稅方面，為加強共伴生、低品位及難選冶礦產的開發利用，可以探索給予一定的所得稅優惠政策，這部分礦產的開發利用相對常規礦產開發利用成本顯然是提高的，實現支出與收益的雙向調節。

2 我國在資源綜合利用方面的優惠政策及分析

經過梳理，除國土資源部、發展和改革委員以及工業和信息化部“十二五”期間發布的規劃、計劃和實施的項目外，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、國土資源部等為加強資源綜合利用還推出了一些鼓勵政策、意見，同時在鼓勵綜合利用方面給予了如下十個現行政策：

1)國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知(國發[1996]36號)

2)國家發展改革委 財政部 稅務總局關于印發《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》的通知(發改環資[2006]1864號)

3)《財政部國家稅務總局關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》(財稅[2007]16號)

4)《財政部國家稅務總局關于執行資源綜合利用企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》(財稅[2008]47號)

5)《財政部國家稅務總局國家發展改革委關于公布資源綜合利用企業所得稅優惠目錄(2008年版)的通知》(財稅[2008]117號)

6)《國家稅務總局關于資源綜合利用企業所得稅優惠管理的通知》(國稅函[2009]185號)

7)國家稅務局下發《企業所得稅預繳問題的通知》國稅[2008]17號

8)《財政部國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》(財稅[2008]156號)

9)《財政部國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的補充的通知》(財稅[2009]163號)

10)關于調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知(財稅[2011]115號)

從以上十項資源政策、稅費分析來看，我國在加強、鼓勵和促進綜合利用從行政審批、所得稅、增值稅和資源補償費等方面有了一定的宏觀部署，同時也明確了優惠范圍：

1)綜合利用行政審批政策層面

根據“國發[1996]36號”的要求：為加強資源的綜合開發和合理利用，防止資源浪費和環境污染，在礦產資源勘查和開采中，對具有開發利用價值的共生、伴生礦必須統一規劃，綜合勘探、評價、開采、利用；地質勘查部門在地質勘探報告中應有資源綜合利用章(節)；礦山設計部門在確定主采礦種開采方案的同時，應提出可行的共生、伴生礦回收利用方案。但在“國土資發[1999]98號”《關于加強對礦產資源開發利用方案審查的通知》中對此并沒有硬性規定。

2)在企業所得稅方面

根據“財稅[2008]47號”要求：企業自2008年1月1日起以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》中所列資源為主要原材料，生產《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》內符合國家或行業相關標準的產品取得的收入，在計算應納稅所得額時，減按90%計入當年收入總額。這涉及煤系共生、伴生礦產資源、瓦斯等生產高嶺巖、鋁礬土、膨潤土，電力、熱力及燃氣，涉及煤矸石、石煤、粉煤灰、采礦和選礦廢渣、脫硫石膏、磷石膏等工礦廢棄物生產磚(瓦)、砌塊、墻板類產品、石膏類制品以及商品粉煤灰。從所得稅優惠目錄看，主要涉及煤炭伴生資源以及其他固體礦產尾礦等在綜合利用給予一定的優惠，但沒有“國稅函[2009]203號”《國家稅務總局關于實施高新技術企業所得稅優惠有關問題的通知》在高新技術企業當年可減按15%的稅率征收企業所得稅優惠幅度大。《高新技術企業認定辦法》中工業固體廢棄物的資源綜合利用技術、提高資源回收利用率的采礦、選礦技術、共、伴生礦產的分選提取技術、極低品位資源和尾礦資源綜合利用技術等都屬于高新技術范疇，但同時這些工作都又屬于綜合利用范疇。

3)增值稅方面

根據“財稅[2011]115號”要求，對以粉煤灰、煤矸石為原料生產的氧化鋁、活性硅酸鈣，以及以煤矸石為原料生產的瓷絕緣子、煅燒高嶺土，以廢舊石墨為原料生產的石墨異形件、石墨塊、石墨粉和石墨增碳劑等自產貨物實行增值稅即征即退50%的政策。根據“財稅[2007]16號”要求，對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。從增值稅優惠來看，主要集中在煤礦尾礦(伴生資源)和廢舊石墨等礦產類尾礦綜合利用方向，對鐵、錳、鉬、鎢、銅、鉛、鋅等大宗資源的綜合利用沒有劃分優惠政策，同時對同是煤礦伴生資源的煤層氣和煤矸石的優惠政策也并不一致。

3 現階段礦產資源綜合利用政策需求

在礦產資源領域，從目前收集綜合利用優惠政策來看，主要集中在煤礦伴生煤層氣和煤矸石等植被深加工產品和發電，磷石膏、采礦和選礦廢渣做建材廢舊石墨再利用等方面，范圍較窄，屬于狹義的尾礦綜合利用，對于提高開采回采率、選礦回收率，尾礦中有用組分的充分回收，尾礦的減量化應用等廣義的資源開發過程中綜合利用范疇，涉及的監管、監督和引導性政策不足，氛圍有待加強，只是在部分學者的論文中對某種需求進行了闡述，有關政策文件中也指出推行進一步的財稅優惠政策，但至于怎么破解，有哪些好的實施方案，目前政策研究程度不夠。帶有全局意義的綜合利用政策謀劃，可從如下五個方面開展政策研究并積極推進政策逐步落實。

3.1 建立礦山開發利用方案和年度評估方案、指標的第三方認證制度

目前我國絕大多數種類的礦產資源的資源補償費率為其礦產品銷售收人的1%～2%，與回采率掛鉤。但是核定回采率和實際回采率的認定、核查目前存在較大困難，難以真實反映資源利用效率高低。可在開發利用方案審查環節和在開發利用過程監督環節加強認定和核查。在開發利用方案審查中，方案中必須有綜合利用領域的甲級以上資質單位提交的綜合利用方案，方案可以采用具有授權的資質單位唯一提交，也可采用委托評估機構對三份及以上的綜合利用方案進行審查后評估采用同時在礦產開發中加強對實際開發過程與開發利用方案一致性審查；在礦山開發過程中，加強礦山日常“三率”的動態巡查，改變目前“三率”指標通過單一礦山自己申報的渠道，關于開采、選礦、尾礦等利用狀況，完全可以通過日常取樣及數據自動采集等予以統計，有利于企業綜合利用工作的認定和政府宏觀數據的采集，具體評估機構可以一個省指定10家或20家評估機構，查報表、人工現場采樣監測、自動數據采集等方式，提供第三方分析報表與年度統計報表相結合，加強宏觀數據掌握，創造全社會加強資源綜合利用的氛圍。

3.2 逐步細化礦產資源稅費優惠細則

目前礦產資源稅費有從量計費與從價計費兩種方式，涉及礦石優劣有工業品位和綜合利用品位兩種。為加大綜合利用的規模，對于低品位、難選冶及共伴生資源開采加工成本必然會提高，從源頭量上計費的諸多模式限制了難采、難選礦產的綜合利用規模，建議在所得稅、增值稅等相關稅費中充分體現難采、難選礦產礦石加工成本的因素。對于主礦種，由于開采回采率和選礦回收率高于開發利用方案的多得部分，逐步量化細則減免相關稅費；對于達到綜合利用品位而未達到工業品位的伴生礦產，探索在礦產資源補償費、資源稅、增值稅和所得稅等稅費方面減量收費；對于未達到綜合利用品位的低品位礦產開發利用所得，探索在礦產資源補償費、資源稅、增值稅和所得稅等稅費方面大幅降低收費標準；對目前已有的優惠政策，由于沒有量化細則在地方無法實施的問題，進一步明確條件、標準等。

3.3 加強市場需求的內在驅動力

市場引導、政策調控、技術指標約束是加強資源綜合利用的三個方面。綜合利用工作需要政府宏觀調控，引導資源最大化利用，具體工作還需要企業落實，離開了市場去談資源綜合利用，就會導致光講利用和需要，不講利用的標準和可能，通過市場引導才能真正促進企業的綜合利用，綜合利用在實踐中必須保證有利可圖，因此政府對市場的引導顯得尤為重要，在逐步完善市場引導機制的同時，逐步由行政引導向市場配置過度，當企業在綜合利用有效益時，企業為追求利益最大化自然會注重綜合利用工作，輝鉬礦伴生的白鎢礦在前幾年輝鉬礦價格高，白鎢價格低，白鎢礦回收率也低，企業將相當一部分伴生白鎢礦丟進尾礦庫，這幾年輝鉬礦價格大幅回落，白鎢礦價格回升，企業回收白鎢礦的積極性空前高漲。

3.4 同區域資源配置向綜合利用水平高的企業傾斜

加強綜合利用統計和認證制度，加強綜合利用品位和水平的年度或雙年度報告發布制度，探索資源配置新手段，在同一成礦帶或成礦區，探索在資源整合過程中優先將區塊資源整和給資源綜合利用水平高的礦山企業；在資源配置中，在礦業權空白區，探索將資源優先配置給同一礦區綜合利用水平高的企業。

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