黃土高原淤地壩安全度汛存在的問題及建議

吳 強，向建新

(黃河水利委員會辦公室，河南鄭州450003)

淤地壩是黃土高原地區人民群眾在長期同水土流失斗爭實踐中創造出來的一種行之有效的既能攔截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增產糧食的水土保持工程措施。筑壩攔泥淤地對于抬高溝道侵蝕基準面、防治水土流失、減少入黃泥沙、改善當地生產生活條件、建設高產穩產基本農田、促進群眾脫貧致富等有著十分重要的意義，是小流域綜合治理的一項重要措施。但是，隨著壩系建成時間的推延，在發揮攔泥淤地效益的同時，淤地壩的防洪能力也在不斷衰減，加之部分淤地壩帶病運行，壩系防汛壓力和安全風險很大。為了保護下游居民點、學校、重要交通設施等，保障淤地壩安全運行十分重要。

1 黃土高原淤地壩基本情況

1.1 淤地壩分布

截至2011年年底，黃土高原地區共建成淤地壩92 758 座，其中骨干壩6 057 座、中型淤地壩11 881 座、小型淤地壩74 820座。按省(區)統計，青海652 座，甘肅1 628 座，寧夏1 234 座，內蒙古2 642 座，陜西39 450 座，山西45 075 座，河南2 077 座，尤其是山西省淤地壩數量最多，占總數的48.6%。

1.2 淤地壩運行管理模式

以淤地壩產權制度改革為突破口，各地采取租賃、承包、拍賣等多種形式，放開工程建設權和有期限地出讓工程使用權，落實管護責任主體，鼓勵社會力量參與工程建設與管理。目前，山西省52 個建有淤地壩的縣都由縣人民政府出臺了管護辦法，按每座骨干壩每年補助600～800 元的標準由縣財政專列管護補助經費，2010年全省共補助管護經費200 萬元。對青、甘、寧、內蒙古、陜、晉六省(區)81 座骨干壩運行管護情況進行實地調查，結果是:淤地壩產權主要歸鄉村所有，管護模式大致可分為鄉村集體、承包到戶和拍賣租賃管護3 種，以鄉村集體管護為主，對于近期具有開發效益的骨干壩則實行承包到戶或拍賣租賃管護。

2 關于淤地壩安全度汛的幾點認識

(1)小流域壩系能在一定程度上滿足防洪減災需要。以小流域為單元，骨干壩和中、小型淤地壩相配套、溢洪設施完善、管理比較到位、綜合治理程度較高的溝道壩系自身安全基本能夠得到保障，并且具有較強的削峰、滯洪能力和上攔下保作用，能夠在一定程度上有效防止洪水泥沙對下游造成危害。尤其是近年來建成的小流域壩系，由于設計、施工、監理、防汛管理等各個方面工作到位，因此能夠抵御一定量級的暴雨洪水，既保障了壩系自身及壩系下游群眾生命、財產、耕地安全，又有效減少了進入黃河干支流的洪水泥沙。

(2)大部分淤地壩防洪安全保障程度不高。除了已建成的小流域壩系外，黃土高原大多數淤地壩是在20 世紀70年代左右由群眾自發修建的，以單壩為主，由于建設標準低、缺少放水泄洪設施，因此防汛保障能力低。而部分已經建成但未淤到設計標準的淤地壩，基本屬于空壩運行狀態，尚未發揮淤地效益，群眾管護積極性不高，保證淤地壩自身安全能力較弱。另外，部分地區開展壩內蓄水養殖、旅游開發等與淤地壩防汛有矛盾，導致庫容被侵占和泄洪能力不足，如遇大洪水對壩體自身安全極為不利。

(3)群眾的淤地壩防洪安全意識仍顯不足。在2012年開展的淤地壩安全大檢查中發現，有些淤地壩下游出現了居民點、工礦企業等。這是近幾年來淤地壩安全檢查中出現的新問題，原因是黃土高原地區普遍缺水、引水困難，在淤地壩下游生產、生活能較為方便地取用水，但這對淤地壩泄洪極為不利。

(4)淤地壩搶險工作困難。淤地壩所在地多地處偏僻，受道路狹窄、坡陡、路面泥濘等因素限制，大型搶險施工設備、搶險物料、人員很難到達搶險位置，萬一發生險情又不能及時搶護，后果將十分嚴重。

(5)淤地壩的滯洪攔泥作用。黃土高原淤地壩建設為減輕洪水泥沙對下游的威脅發揮了重要作用。有關資料顯示，近15年來黃土高原地區土壤侵蝕強度有所減輕，現有水土保持措施減少入黃泥沙量達到3.5 億～4.5 億t/a，其中淤地壩等工程措施的作用占很大比例。

3 存在問題及原因分析

(1)規劃、設計、施工方面的問題。淤地壩建設管理可以概括為“先天建設不足，后天管護不夠”。在淤地壩規劃方面，由于缺乏統一的建設管理，不同的建設主體按不同的目的、標準修建淤地壩，往往布局不合理。在設計方面，一是20 世紀70—80年代建成的淤地壩，多數是由當地群眾自發組織建設的，沒有科學的設計，缺少放水、泄洪設施，遇強降雨極易出現險情或發生垮壩;二是長期以來淤地壩是按照單壩進行建設的，目前尚沒有制定壩系建設的技術規范和防洪標準。在施工方面，由于淤地壩實行國家補助與地方自籌配套相結合，配套資金難以落實，因此資金缺口比較大，加之施工單位水平參差不一，施工監理不到位，施工質量難以保障。

(2)防汛管理體制不完善。現行省、市、縣淤地壩防汛管理體制仍是以水保系統為基礎，各級水保部門是淤地壩防汛的日常管理單位，沒有將淤地壩防汛真正納入各地防汛管理體系。具體來說，各級防汛部門沒有把淤地壩防汛工作與水庫堤防防汛、山洪地質災害預防同等對待，沒有實行同步部署、同步落實、同步考核;大部分縣沒有把淤地壩防汛資金投入、物資儲備等納入當地財政預算，影響了淤地壩防汛工作的正常開展。出現這種情況的原因是地方水利(水務)和水保單位在防汛方面的責、權不清，在認識方面存在著偏差。

(3)維修養護沒有保障。據統計，現存2 000 多座中型以上淤地壩存在建筑物損毀等安全隱患，需要按輕重緩急進行除險加固，以保障淤地壩的安全運行。但是，長期以來中央沒有專門用于淤地壩防汛歲修的資金，各地投入的除險加固資金與防汛歲修資金又非常有限，造成淤地壩安全隱患積累的問題較多，各地淤地壩防汛壓力大，任務繁重。同時，現行的淤地壩防汛管理制度、辦法不完善，缺乏權威性和系統性，也缺乏嚴格的防汛督查環節。

4 建 議

(1)逐級簽訂淤地壩安全運用和除險加固責任書。黃河流域七省(區)應認真貫徹落實2011年山西隰縣黃土高原淤地壩安全度汛工作會議和水利部關于進一步加強淤地壩等水土保持攔擋工程建設管理和安全運行的若干意見(水保〔2010〕455號)精神，及時與涉及的各市(州)、縣(區)、鄉(鎮)政府逐級簽訂淤地壩安全運用和除險加固責任書，落實淤地壩安全運用目標任務和責任，明確政府責任人和主管部門責任人，將黃土高原淤地壩安全度汛納入各地防汛管理體系。

(2)加大汛前檢查力度，全面排查影響淤地壩安全度汛的各種隱患。國家防總、水利部、流域機構高度重視黃土高原淤地壩安全度汛工作，每年汛前均派出多個檢查組深入到黃土高原各省區現場進行淤地壩安全檢查，對檢查出的問題要求當地立即整改，效果明顯。但是，由于黃土高原淤地壩點多、面廣、分散，且多數淤地壩位置較為偏僻，建議各省(區)防汛主管部門、水土保持管理部門每年汛前會同當地政府對存在安全隱患的淤地壩進行重點檢查。

針對在淤地壩下游修建居民點、學校、工礦、重要交通設施等威脅度汛安全的問題，建議在汛期要切實做到:一是要對重大氣象災害進行提前預警，做好群眾撤離工作;二是要對存在上述問題的淤地壩進行除險加固，確保汛期不垮壩;三是要對淤地壩下游剛剛建成的居民點、工礦企業等下達搬遷通知。同時，在新建淤地壩選址時，要充分掌握壩址下游的基本情況，核實是否有居民點、學校、工礦、重要交通設施等，如有，就應另選壩址建設;如果因為修建了淤地壩，有了一定的引水條件，而后續遷來居民或者學校等，則要堅決下達搬遷通知，責令搬遷。

(3)完善制度辦法和技術標準。一是建議以國家防總名義，專門出臺國家層面的淤地壩防汛指導意見，強化淤地壩管理責任，明確將淤地壩防汛納入水利防汛體系，由各級政府負責，并制定實施細則。二是編制小流域壩系設計、施工規范，保證淤地壩建設始終以小流域為單元開展建設，以便更好地控制洪水和攔截泥沙，減少洪水災害威脅，最大程度地提高淤地壩防汛能力。三是要明確要求當地建立淤地壩維修養護基金，基金來源主要包括中央和地方各級財政安排、淤地壩收益提成、征收礦產資源開發建設生態補償費等。四是根據淤地壩建設、管理的重點和發展方向，流域機構代表水利部抓好標準、規程、規范性文件的制定，推進淤地壩防汛工作科學化，實現流域治理開發與區域經濟社會發展的有機統一。

(4)及時除險加固、加強日常維護。為保證淤地壩防汛安全，建議盡快組織開展黃土高原淤地壩除險整治工程規劃編制工作和除險加固工程前期工作，對不同建設單位投資興建的淤地壩，采取不同的方法進行除險加固:一是對水保部門利用國家補助投資興建的淤地壩，將其除險整治工程納入全國小型病險水庫除險加固工程建設范圍，由水利部向國家發改委申請立項并給予資金支持;二是對當地群眾自發修建的淤地壩，應以地方投資為主、國家給予適當補助的方式，開展病險淤地壩的除險加固工程;三是對其他行業、部門建設的淤地壩按照“誰建設、誰使用、誰負責、誰管護、誰除險”的原則，由水利部門督促相關部門或行業，根據淤地壩技術標準，開展病險淤地壩的除險加固工作。建議地方各級政府將淤地壩的除險加固與防汛歲修資金列入財政預算，也可通過建立淤地壩維修養護基金或者受益群眾自籌等多種方式，及時籌措資金，確保淤地壩隱患能夠及時排除，淤地壩的效益得到可持續發揮。

另外，針對搶險工作的實際困難，應切實按照各地防汛責任制的要求，層層落實防汛責任人，加強日常巡查工作，發現問題立即修復，不留隱患。遇強降雨過程，及時發出預警信息，撤離下游群眾，并采取必要的搶護措施，盡量減少災害損失。

(5)加強壩系建設技術研究。建議先在陜西、內蒙古等粗泥沙集中來源區選擇兩三條成熟的小流域壩系，全面開展監測評估，積累數據資料。對壩系建設的防洪標準、洪水泥沙分析、淤地壩降等與報廢標準、淤地壩長期管護與安全運行、淤地壩防汛預報等進行研究。同時，對各地淤地壩防汛管理的成功經驗進行調查總結，逐步形成淤地壩防汛技術標準和制度體系，推進淤地壩防汛工作向標準化、規范化發展。