黃土高原淤地壩建設監理的困惑與建議

劉寶紅

(1.黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，陜西榆林719000;2.西安黃河工程監理有限公司第一分公司，陜西榆林719000)

我國淤地壩建設監理制從20世紀90年代末開始施行，10多年來在工程建設質量、投資、安全控制等方面發揮了積極的作用。特別是2003年以來，水利部把黃土高原淤地壩建設作為今后一個時期水利建設的三大“亮點”工程之一，建設投入規模空前，帶動了水土保持監理企業、監理從業人數迅速增多。但是，在淤地壩建設監理發展中也遇到了很多問題和困惑，比如監理從業人員抱怨收入低、工作環境惡劣、責任風險大，導致從業人數減少;監理企業認為監理費用太低、項目分散、投入太高;監理市場由淤地壩建設監理剛起步時的“過熱”正逐步降溫，甚至出現有業主捧著壩系項目而無監理公司問津的現象。接下來，更大的淤地壩建設項目“多沙粗沙區攔沙工程”即將上馬，如果監理問題不解決，將直接影響項目的開展。

筆者根據多年的工作經驗，對淤地壩建設監理面臨的問題和對策進行探討，供同行商榷。

1 淤地壩建設監理中面臨的困惑

1.1 事故問責機制不規范

我國《建設工程安全生產管理條例》以及水利部關于淤地壩建設有關安全生產管理規定，明確將建設工程(包括淤地壩)安全生產的監控納入監理范圍。淤地壩屬溝道治理工程，在大山深溝里施工，人為性(如偷工減料、違反或減少工序)、隱蔽性(如山體滑坡、鑿石爆破)、突發性(如洪水、泥石流)等安全隱患多。一旦發生安全事故，往往在不加詳細調查、不分責任原因，直接問責項目總監，變相給監理人員增添了“無限責任”，影響了監理從業人員的積極性和監理企業的聲譽。

1.2 監理經費不足

(1)淤地壩投資先天不足。淤地壩屬公益性項目，以中央投資為主，地方匹配、群眾自籌為輔。20世紀80、90年代，中央投資占淤地壩總投資的50%。2003年之后，取消了群眾自籌，增加了中央投資比例，達到70%或以上，剩余30%左右為地方匹配。在實施過程中，除了中央投資，大多數地方匹配不能落實，有的縣雖名義上有匹配，但往往是項目捆綁，并且會或多或少地擠占中央資金用作日常管理費，導致真正用于施工建設的資金不足。

(2)淤地壩建設監理取費低。長期以來，淤地壩建設監理參照1992年原國家物價局、建設部下發的《關于發布工程建設監理費有關規定的通知》(［1992］價費字479號文)取費，監理費占總投資的2%～3%。監理費取費是以壩系為單位計算的，監理工作則是以單壩為單位實施的，將監理費平均到單壩(僅計中型以上壩)每座不足1萬元，監理費用不足導致1名監理人員通常要兼顧幾座壩的監理工作。如果是一條完整的壩系，上下游或左右岸支溝壩與壩之間的距離尚能顧及，但如果是流域片壩系，壩與壩的距離可能達幾公里甚至更遠，要翻山越嶺真正做到土方分層碾壓檢測和隱蔽工程旁站監理非常困難。監理取費低導致的人手不足、無暇顧及難免會對工序檢測、驗收造成影響。

(3)降低或變相克扣監理費。淤地壩建設監理取費本來就已經很低了，但在實際招投標過程中，除了以合同形式壓低監理費外，一些業主還想方設法地變相克扣，比如:按照慣例，業主要提供現場監理人員交通工具，但有的業主卻反過來要求監理公司為其提供交通工具;由于建設主管部門下達建設計劃推遲，壩系工程批復建設期一般為3～5 a，而實際按時完成的幾乎沒有，導致監理企業經營成本成倍增加，更有甚者，有的業主連僅有的監理費也不能及時撥付。

1.3 監理工作開展困難

(1)招投標把關不嚴、流于形式。國家強制性規定，投資達到一定規模的基本建設項目必須實行招投標制，淤地壩工程也不例外。由于淤地壩單壩投資一般為幾十萬元，高者也不過幾百萬元，加之施工條件惡劣，所以有實力、有技術、有資質的大型施工企業不愿意投標，參與投標者多數是掛靠資質的個人。中標施工企業的部分管理、施工人員不具備相關知識和資質，有的對淤地壩的重點、難點、工序理解不清，有的對泄水工程(臥管、涵洞、消力池)沒有基本概念，還有的認為設置監理就是故意刁難，給監理人員的工作造成了很大困難。

(2)業主管理不規范。有些業主認為，只要請了監理，工程質量和安全就是監理的責任了，因此在施工過程中不注重抓施工單位質量保證體系，而是把心思放在如何管理監理上。甚至發生過業主的管理和技術人員不負責任，在工序不完善的情況下就報驗要求監理簽字，給監理人員工作增加了很大壓力。

(3)施工企業管理不規范。承包人以包代管、層層分包、轉包現象普遍存在，施工管理不規范。施工企業又多是掛靠資質的個人，野蠻施工和偷工減料使監理人員工作量增加，并且面臨巨大的安全生產風險。

(4)缺少優秀的技術人員。隨著工程建設市場的發育，高級技術人員多高薪受聘于條件優越的市政工程或交通便利的工地，愿意來淤地壩建設工地的技術員多半是沒有施工經驗的“半瓶子”，尤其缺乏淤地壩施工經驗。為解決這個問題，通常是由承包人聘用業主的水利工程技術員，他們雖懂技術但多身兼數職(或數個工地)，不守工地，技術交底落不到實處，資料不同步。技術力量的嚴重不足導致自控體系薄弱甚至癱瘓。

1.4 前期工作不夠細致

(1)壩址選擇不合理。在可研階段，存在為爭取項目上馬，照顧單壩控制面積不超過3～5 km2的規范要求，不顧壩址條件盲目建設的情況。筆者在監理工作中曾遇到一些狹窄、細長、大比降的溝道，有的溝底寬甚至不足1 m，現場開工交底有“坐井觀天”之感，高壩小庫容，投入產出比不理想，并且施工和監理難度大，后期隱患多，遇暴雨洪水易出現垮壩。

(2)設計文本粗糙。有時候為了趕著項目上馬，設計時間緊張，設計人員不去現場，干脆在1∶1萬地形圖上量算庫容曲線，套用設計軟件，導致設計不合理，沒有針對性。

1.5 一些不可預計的因素

(1)黃土高原地區降水量稀少、時空分布不均，有的年份連續200 d以上沒有有效降水，筑壩土壤含水率低，加之太陽暴曬，機械越碾壓土質越疏松，干容重達不到規范要求，但又難以承受停工的費用，只能硬著頭皮繼續碾壓。

(2)與群眾的糾紛導致工期無限期拖延。2003年以后淤地壩建設投資取消了群眾自籌部分，但是部分項目區群眾的期望值似乎更高，比如從自家門前過的要留下買路錢，壩址周圍的土場、便道、料場漫天要價，影響了工程建設速度。

2 對策建議

黃土高原千溝萬壑，溝道治理任重道遠。針對淤地壩建設監理面臨的諸多困惑，筆者認為應該采取以下對策。

2.1 實施安全監理

施工安全監理是依據施工合同代表業主對施工方進行的合同履約監督。監理人員要及時發現安全隱患，采取有效措施形成監理行為證據鏈條，明確責任追究制度，防止事故發生。具體來說，應從監理公司層面和業主層面要求增加安全監理經費，通過標準化、規范化的管理制度保證壩系項目部管理體系有效運行，約束從總監到每個監理人員嚴格履行監理職責，強化現場監控的及時性、廣泛性和有效性。

2.2 增加淤地壩建設監理經費

經參建各方多年呼吁，淤地壩投資不足的問題已逐漸被上層接受，今后的壩系項目有望實現全額投資。2007年國家發改委與建設部聯合發布了《建設工程監理與相關服務收費管理的規定》(發改價格［2007］670號)，規定的監理取費較1992年制定的標準提高了很多。同時，可研、設計以及審批單位應以單壩工程投資為標準計取監理費，而不是以壩系總投資作為監理取費的依據。只有監理費的問題解決了，監理人員才有可能獨立、公正地開展監理工作。

2.3 規范監理企業的行為

一是把好合同關。對于中標的施工單位，要對照投標承諾審查進場人員資格、機械設備數量和質量、施工組織設計等，發現問題及時報業主知曉。二是把好監理關。質量是監理的核心，要嚴格遵循“三檢制度”和監理程序，不管建設任務多么重，作為監理都必須以確保質量安全為前提。三是把好廉潔自律關，發現害群之馬決不姑息。

2.4 監理公司要立足于長遠發展

水土保持是世世代代之事業，因此淤地壩建設監理企業管理者要立足長遠，以可持續發展為謀劃，杜絕市場潛規則之下的“短、平、快”經營;要樹立正確的企業價值觀，不搞惡性競爭，不盲目投標，做好項目跟蹤和市場評估，確保善始善終;要打造優秀企業文化，重視人才培養，企業的核心優勢不是簽訂了多少合同而是培養和擁有了多少優秀人才。

2.5 積極主動消除不可預計因素

在土壤含水量達不到要求、碾壓干容重上不去的情況下，繼續施工不利于土壩安全。如果施工單位強行施工，監理人員要及時報告業主，令其停工。另外，遇到與群眾有糾紛的情況，要積極與當地政府溝通，政府、農民、業主三方協調，力爭高效、合理地解決問題。

3 結語

淤地壩工程是當前和今后一個時期水土保持工作的重中之重。淤地壩建設監理目前面臨的尷尬和困境，是水土保持監理行業從成長向成熟轉型的必然陣痛。只要水利部、流域機構、地方政府各級水行政主管部門、監理企業和從業人員在改良行業生存環境、行業自律、樹立科學發展理念等方面共同努力，淤地壩建設監理一定能步入正規、良性發展。