大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題與對策

武烽東

(黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西榆林719000)

大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題與對策

武烽東

(黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西榆林719000)

水土保持;問題;對策;大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目;晉陜蒙接壤地區(qū)

晉陜蒙接壤地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，一旦破壞很難治理。對在建大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題進(jìn)行了分類整理，并提出了相應(yīng)的解決措施，以期為晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的深入開展提供參考，助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作規(guī)范化。

晉陜蒙接壤地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，礦產(chǎn)資源豐富，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目眾多，人為水土流失十分嚴(yán)重，開發(fā)建設(shè)活動引發(fā)的水土流失問題日益突出，水土流失防治任務(wù)繁重。近年來，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理部門現(xiàn)場督查力度逐漸加強(qiáng)，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)了一些較為突出的問題。筆者結(jié)合監(jiān)督檢查實(shí)踐，分析整理了大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題，并相應(yīng)地提出了解決措施，以期為晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的深入開展提供參考，助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作規(guī)范化。

1 晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)特點(diǎn)

晉陜蒙接壤地區(qū)位于黃土丘陵區(qū)與毛烏素沙地的過渡地帶，黃河粗泥沙來源區(qū)的70%在本區(qū)，是黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)［1］。該區(qū)氣候條件惡劣，風(fēng)沙、干旱、嚴(yán)寒等惡劣天氣頻繁，對區(qū)域植被地帶性分布影響嚴(yán)重。地表土壤以黃土、風(fēng)沙土為主，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，破壞容易治理難。原地貌水土流失嚴(yán)重，土壤侵蝕類型多樣，以水蝕、風(fēng)蝕為主，兼有重力侵蝕，土壤侵蝕模數(shù)平均在10 000 t/(km2·a)以上，局部甚至超過 30 000 t/(km2·a)。

1.1 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目眾多

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，本區(qū)域已建和在建的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目有2 000多個，主要為煤炭開采項(xiàng)目，與煤炭開采項(xiàng)目相配套的鐵路、公路、電力、化工等項(xiàng)目也很多。目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模仍呈增長之勢，該區(qū)域已成為我國重要的能源重化工基地［2］。

1.2 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大，防治任務(wù)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，晉陜蒙接壤地區(qū)在建的大型點(diǎn)型項(xiàng)目建設(shè)區(qū)防治面積平均為93 hm2、挖填土石方量264萬m3、外棄土石方量58萬m3;線型項(xiàng)目建設(shè)區(qū)防治面積平均為1 302 hm2、挖填土石方量1 226萬m3、外棄土石方量369萬m3;70%的項(xiàng)目有棄渣場(排矸場、貯灰場、取料場)，水土流失防治任務(wù)十分繁重。

大規(guī)模的資源開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。開發(fā)建設(shè)活動大量破壞植被，產(chǎn)生的棄土棄渣有些直接傾入溝道、河道，甚至直接傾入黃河，河道堵塞等現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目次生災(zāi)害嚴(yán)重

生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到有效遏制，而一些新的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境問題正在發(fā)展之中。如煤炭資源的開采造成地表裂縫、地面塌陷，河流干枯、水庫漏水、地下水位下降，生物群落發(fā)生逆向演替、植被枯萎甚至死亡，地表裸露、土地沙化，水土流失等生態(tài)災(zāi)害加劇，耕地欠收甚至絕收，居民房屋倒塌、公路斷裂、“生態(tài)災(zāi)民”人數(shù)劇增等。

2 晉陜蒙接壤地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保工作存在的問題

根據(jù)水利部《關(guān)于加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》(辦水保［2004］97號)要求，近年來黃委晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局組織區(qū)內(nèi)水行政主管部門對大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了水土保持督查，通過現(xiàn)場檢查，及時發(fā)現(xiàn)了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題并予以糾正，最大限度地制止了人為水土流失的發(fā)展。但由于建設(shè)單位存在認(rèn)識片面、管理措施不力等問題，造成水土保持工作停滯，影響水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收，進(jìn)而影響主體工程竣工驗(yàn)收。

2.1 組織機(jī)構(gòu)不健全、制度不完善

大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作中存在較多的問題是建設(shè)單位內(nèi)部不設(shè)立水土保持管理組織，無相應(yīng)的規(guī)章制度，致使水土保持工作停滯，部門間相互推諉，這些問題主要集中在新開工的建設(shè)項(xiàng)目中;有的雖有制度，但制度不健全，尤其缺乏監(jiān)管制度和問責(zé)制度，責(zé)任分工不明、任務(wù)落實(shí)不到位。

2.2 項(xiàng)目變更不履行手續(xù)，后續(xù)設(shè)計(jì)工作嚴(yán)重滯后

水利部《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部1995年第5號令)和《關(guān)于加強(qiáng)水土保持方案審批后續(xù)工作的通知》(辦函［2002］154號)文件，均對水土保持方案變更與后續(xù)設(shè)計(jì)工作做了明確規(guī)定，而建設(shè)單位對此規(guī)定了解甚少。檢查中發(fā)現(xiàn)，有20%以上的建設(shè)項(xiàng)目存在變更的情況，但未辦理相應(yīng)變更手續(xù);40%左右的項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)工作滯后。

2.3 防護(hù)意識薄弱，水土保持治理緩慢

建設(shè)單位由于對水土保持工作重視不夠，且缺少專業(yè)性指導(dǎo)，水土保持治理速度緩慢，有些工作嚴(yán)重滯后。在檢查中發(fā)現(xiàn)，本區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中不同程度地存在防洪工程建設(shè)滯后、水土保持措施不到位，棄渣棄土場(排矸場、貯灰場、取土場)施工不規(guī)范且防護(hù)措施滯后，開挖邊坡未治理等問題。

2.4 對水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作認(rèn)識不足

建設(shè)單位對開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作的有關(guān)規(guī)定認(rèn)識不到位。在建大型項(xiàng)目中，有25%以上的項(xiàng)目未委托相應(yīng)單位開展監(jiān)理、監(jiān)測工作。這不僅不符合法律規(guī)定，而且影響水土保持設(shè)施竣工專項(xiàng)驗(yàn)收。

2.5 對專項(xiàng)驗(yàn)收要求認(rèn)識不到位

建設(shè)單位對水利部《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(水利部2002年第16號令)了解甚少，尤其是即將竣工的項(xiàng)目單位對該辦法認(rèn)識仍不到位，驗(yàn)收在即，欠賬太多，且整改、補(bǔ)救措施不力，影響水土保持設(shè)施驗(yàn)收的順利開展。

2.6 有些項(xiàng)目存在嚴(yán)重違法行為

在水土保持專項(xiàng)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目存在無批復(fù)水保方案文件而擅自開工建設(shè)、向溝道棄渣、棄渣場未建設(shè)攔渣壩、未履行變更手續(xù)、未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、未委托開展監(jiān)測工作等問題，以上行為屬嚴(yán)重違法行為。

2.7 監(jiān)理、監(jiān)測工作不力，工作不規(guī)范

水土保持監(jiān)理、監(jiān)測單位存在工作主動性不夠、技術(shù)力量薄弱、工作方法陳舊等突出問題;因缺少有力的監(jiān)管，監(jiān)理、監(jiān)測單位不履行工作報(bào)告制度;監(jiān)測單位監(jiān)測方法單一、設(shè)備簡易、布點(diǎn)管理不力等造成監(jiān)測數(shù)據(jù)可信度不高;有些監(jiān)理工作形同虛設(shè)，很難達(dá)到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的目標(biāo)。

2.8 與監(jiān)督單位溝通協(xié)調(diào)不夠

能主動向水土保持監(jiān)督部門匯報(bào)工作的建設(shè)單位極少，絕大多數(shù)對監(jiān)督單位提出的整改要求推托了事，對水土保持治理存在的問題很少與監(jiān)督單位溝通協(xié)調(diào)，這些都直接影響到建設(shè)單位水土保持工作的開展。

3 建議與對策

3.1 對建設(shè)單位的建議

建設(shè)單位是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的具體承擔(dān)者，也是受益者。要將水土保持工作作為一項(xiàng)事關(guān)項(xiàng)目投產(chǎn)、單位發(fā)展的大事來抓，抓好生態(tài)文明建設(shè)與項(xiàng)目建設(shè)，努力創(chuàng)建生態(tài)友好型項(xiàng)目。

(1)建設(shè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)新《中華人民共和國水土保持法》、《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，自覺地貫徹執(zhí)行水土保持“三同時”制度。

(2)建立健全水土保持機(jī)構(gòu)和規(guī)范規(guī)章制度;做好管理與協(xié)調(diào)工作，將建設(shè)過程的水土保持工作落實(shí)給承建單位(施工組織)。

(3)咨詢或聘請水土保持專業(yè)人員，合理制定水土保持治理進(jìn)度表，并監(jiān)督實(shí)施。

(4)對棄渣場(排矸場、貯灰場、取土場)等存在嚴(yán)重水土流失的部位要委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位做后續(xù)設(shè)計(jì)，并落實(shí)專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場建設(shè)的監(jiān)管。

(5)加強(qiáng)對監(jiān)理、監(jiān)測工作的管理，要讓監(jiān)理、監(jiān)測為項(xiàng)目建設(shè)提供必要的技術(shù)服務(wù)。監(jiān)理、監(jiān)測單位應(yīng)按要求認(rèn)真履行報(bào)告制度，及時將項(xiàng)目建設(shè)水土保持工作情況向有關(guān)水行政主管部門匯報(bào)。

(6)注重與水土保持監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)，定期向有關(guān)部門主動匯報(bào)工作情況，認(rèn)真落實(shí)水土保持監(jiān)督檢查意見。

(7)及時委托評估單位開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收評估工作。

3.2 對監(jiān)督管理部門的建議

(1)水土保持監(jiān)督管理部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，施行問責(zé)制與考核制，明確監(jiān)管職權(quán)。

(2)縣級以上人民政府要定期召開開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作新聞發(fā)布會，表彰先進(jìn)，樹立示范樣板，曝光違法項(xiàng)目。

(3)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要學(xué)好法、善用法，對不能按照法律法規(guī)要求履行水土保持義務(wù)，或不落實(shí)檢查意見的建設(shè)單位和個人，應(yīng)采取通報(bào)、行政處罰、追究行政責(zé)任、媒體曝光等處理措施。

(4)研究制定一批服務(wù)實(shí)際工作新政策，如將黃土高原多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)劃定為限制開發(fā)區(qū)，嚴(yán)格限制開發(fā)，防止出現(xiàn)人為新增水土流失;叫停生態(tài)環(huán)境可能造成嚴(yán)重破壞或有較大影響的項(xiàng)目;對拒不執(zhí)行水土保持督查意見的項(xiàng)目，限批或緩批其后期建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案等。

(5)對有棄渣場(排矸場、貯灰場、取土場)等工程的項(xiàng)目實(shí)行治理保障金制度，若建設(shè)單位不按要求對渣場進(jìn)行治理，則由監(jiān)督部門代為治理。

4 結(jié)語

晉陜蒙接壤地區(qū)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量眾多、水土流失嚴(yán)重是造成本區(qū)域生態(tài)惡化的加速器，抓好水土保持工作是建設(shè)生態(tài)友好型社會的要求，而抓好開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作則是生態(tài)建設(shè)的突破口。

開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作可分為3個階段，即方案審批階段、方案實(shí)施階段、設(shè)施驗(yàn)收階段。從當(dāng)前情況分析，存在問題最突出的是第二階段，建設(shè)單位把第二階段工作開展好，是水土保持“三同時”制度落到實(shí)處的保證，各有關(guān)單位應(yīng)該將方案實(shí)施階段作為重要課題來研究，完善相關(guān)制度、制定切實(shí)可行的工作細(xì)則，努力使水土保持與開發(fā)建設(shè)和諧相融，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］徐清華，孫太旻.聚焦晉陜蒙“黑三角”資源開發(fā)之痛［N］.黃河報(bào)，2009－12－12(04).

［2］陳雄龍.晉陜蒙接壤地區(qū)水保預(yù)防監(jiān)督工作存在的問題及對策［J］.中國水土保持，2006(10):14－16.

S157

C

1000－0941(2012)09－0008－02

武烽東(1979—)，男，陜西榆林市人，工程師，學(xué)士，從事水土保持監(jiān)督與管理工作。

2012－07－28

(責(zé)任編輯 孫占鋒)