我國(guó)礦業(yè)用地相關(guān)制度的分析與完善

武 旭

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

礦業(yè)用地是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)，是礦產(chǎn)資源管理和土地管理的結(jié)合部，其形式和要求復(fù)雜多樣，管理難度較大。礦業(yè)用地相關(guān)制度是協(xié)調(diào)礦權(quán)與地權(quán)體系間關(guān)系的規(guī)范，其核心是礦業(yè)用地使用權(quán)的獲得和礦業(yè)權(quán)行使的問題。

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，現(xiàn)行礦業(yè)用地相關(guān)制度的不匹配和不協(xié)調(diào)日漸凸出，這既不利于土地資源的節(jié)約集約使用，也不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，同時(shí)也在征地等關(guān)鍵而敏感的環(huán)節(jié)引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議和矛盾。可以說(shuō)，完善礦業(yè)用地相關(guān)制度已成為我國(guó)當(dāng)前國(guó)土資源管理中迫在眉睫的工作。本文從我國(guó)礦權(quán)和地權(quán)間關(guān)系的基本特征入手，分析了礦業(yè)用地相關(guān)制度存在的問題，進(jìn)而借鑒礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出了完善礦業(yè)用地相關(guān)制度的原則和建議。

1 我國(guó)礦權(quán)與地權(quán)間關(guān)系的基本特征以及礦業(yè)用地制度存在的問題

就我國(guó)目前礦權(quán)與地權(quán)間的關(guān)系來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾個(gè)方面：

1) 礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，而土地則分國(guó)家和農(nóng)村集體所有，礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)不因其所依附土地的所有權(quán)和使用權(quán)的不同而改變。

2) 礦業(yè)權(quán)的取得無(wú)須以獲得土地所有權(quán)為前提，享有土地所有權(quán)也并不當(dāng)然擁有礦業(yè)權(quán)。

3) 礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)也是獨(dú)立進(jìn)行設(shè)置的。取得礦業(yè)權(quán)僅僅是獲得工作區(qū)塊的地下使用權(quán)，并不必然包括地表的使用權(quán)，固要合法的使用礦地必須再取得以地表為客體的土地使用權(quán)。同樣，擁有土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。

由此可見，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系的調(diào)整是解決礦業(yè)用地取得和流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

目前，我國(guó)在礦業(yè)用地取得方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，而在礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)方面則基本上是空白。法律將探礦、采礦用地的取得與土地權(quán)利的關(guān)系分別進(jìn)行規(guī)范。其中，對(duì)探礦用地的取得采用臨時(shí)用地制度；而對(duì)采礦用地的取得則沒做直接規(guī)定，只是將其歸于建設(shè)用地進(jìn)行間接規(guī)范，以建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定來(lái)調(diào)整。但由于實(shí)行土地用途管制制度，我國(guó)土地使用權(quán)呈現(xiàn)多功能、多類型和多用途的特點(diǎn)，當(dāng)開采活動(dòng)發(fā)生在不同類型的土地上時(shí)，采礦用地的取得依土地使用權(quán)類型的不同而有較大差異。

可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有礦業(yè)用地制度所存在的問題是多方面的，既有法律的不健全、執(zhí)法的不嚴(yán)格，還有土地和礦產(chǎn)資源管理的不到位。

1.1 在集體土地上取得礦業(yè)用地存在制度盲區(qū)

按現(xiàn)行法律規(guī)定，任何建設(shè)項(xiàng)目必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)發(fā)生在國(guó)有土地上時(shí)，由于此時(shí)礦產(chǎn)和土地的所有權(quán)屬于同一主體，因此獲取渠道較為暢通。但法律限制集體土地進(jìn)行非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)產(chǎn)生于集體土地上時(shí)，就唯有動(dòng)用征收方式先把集體土地征為國(guó)有，即改變土地所有權(quán)，然后再以出讓等方式將土地使用權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人。但“征收”這一方式的適用范圍被嚴(yán)格限制在“公共利益目的性”之內(nèi)，礦業(yè)權(quán)主體的多元化使礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生不能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣統(tǒng)統(tǒng)地強(qiáng)行排除土地使用權(quán)，從而制度上的缺陷致使礦業(yè)用地的取得無(wú)法可依，礦業(yè)權(quán)的正常行使得不到保障。

此外，由于集體土地所有權(quán)主體的虛位，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式、程序，甚至是動(dòng)機(jī)，給基層干部帶來(lái)濫用職權(quán)的機(jī)會(huì)，造成大量集體土地隱性、無(wú)序流轉(zhuǎn)。

1.2 兩大類資源管理的不協(xié)調(diào)影響礦業(yè)權(quán)的正常行使

土地利用規(guī)劃、占用農(nóng)地、征地的審批權(quán)被賦予了國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，實(shí)行兩級(jí)管理，而探礦權(quán)則實(shí)行國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門的兩級(jí)管理，采礦權(quán)實(shí)行國(guó)務(wù)院、省、市(地)和縣人民政府國(guó)土資源主管部門的四級(jí)管理。由于審批主體的不一致、兩類資源的規(guī)劃間不協(xié)調(diào)以及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的獨(dú)立設(shè)置，不可避免地會(huì)出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻不能獲得土地使用權(quán)的情況，甚至個(gè)別礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人先取得土地使用權(quán)，最終卻沒能獲得礦業(yè)權(quán)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)管理上的混亂無(wú)序。

1.3 采礦用地的取得方式較為單一，不符合礦業(yè)對(duì)土地的需求

目前采礦用地的初始取得基本上是從土地一級(jí)市場(chǎng)以出讓或劃撥的方式獲得(且以出讓為主)，年限最長(zhǎng)為50年。但礦業(yè)用地因礦種和開采方式的不同而有不同的使用期限，如一個(gè)油田可開采50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，而一般的露天煤礦或砂石黏土的采礦用地周期只有幾年。如果簡(jiǎn)單規(guī)定單一的使用期限，將導(dǎo)致礦業(yè)開發(fā)中土地成本占比偏高，同時(shí)開采結(jié)束后也無(wú)力進(jìn)行土地的管理與經(jīng)營(yíng)，既浪費(fèi)了土地資源，也加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

1.4 礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)范

目前，礦業(yè)權(quán)在相關(guān)法律規(guī)定的限制下可以以多種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)必然牽涉礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有規(guī)定都沒有涉及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)土地使用權(quán)如何處理。特別是一些國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的用地大多是通過劃撥無(wú)償取得的，這種土地將以何種方式流轉(zhuǎn)，其中的土地收益如何計(jì)算，卻十分不明確。

1.5 礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度不足

礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度按分布方向劃分，包括橫向相鄰關(guān)系和縱向相鄰關(guān)系，二者都存在很大不足。

一方面，礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系的規(guī)定比較薄弱，對(duì)礦業(yè)權(quán)是否可以和土地權(quán)利一樣設(shè)立地役權(quán)制度也未加涉及，這嚴(yán)重限制了礦業(yè)權(quán)的正常行使。調(diào)查顯示，油田企業(yè)在農(nóng)民集體所有的土地上進(jìn)行石油勘查開采活動(dòng)常因通路、通水等問題產(chǎn)生糾紛，不但增加不必要的交易成本，也造成行政權(quán)的濫用。

另一方面，以區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度為基礎(chǔ)的礦業(yè)權(quán)縱向相鄰關(guān)系的規(guī)定仍屬空白。由于我國(guó)僅規(guī)定了平面、橫向的礦業(yè)權(quán)范圍，并未將區(qū)塊以地表為基礎(chǔ)實(shí)行縱向分割，實(shí)踐中產(chǎn)生較多問題。以石油資源為例，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置中，由于石油礦區(qū)面積大，其與其他礦產(chǎn)上下“相鄰”、部分投影重疊的情況很多，影響了石油和其他礦產(chǎn)資源的充分利用。

2 國(guó)際上協(xié)調(diào)礦地之爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 礦權(quán)與地權(quán)的關(guān)系

大致可歸納為兩種模式：

1) 英美法模式。由于英美法系國(guó)家從法律上規(guī)定了礦產(chǎn)資源為土地的組成部分，所以土地所有權(quán)人當(dāng)然享有土地中所蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，沒有礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利的沖突，土地所有權(quán)人在制度允許的情況下可按自己的意愿出讓礦業(yè)權(quán)。

2) 大陸法模式。該模式以德國(guó)和法國(guó)為代表，規(guī)定土地所有權(quán)人只對(duì)依附于其土地的指定礦種或地表礦產(chǎn)擁有所有權(quán)，其他礦藏一律為國(guó)家所有。但對(duì)重要礦產(chǎn)實(shí)行礦業(yè)權(quán)的土地使用優(yōu)先權(quán)，即土地所有權(quán)人必須允許該類礦業(yè)權(quán)的存在，而當(dāng)一般礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，不但要經(jīng)土地所有權(quán)人同意，還須通過設(shè)定法定地役權(quán)的方式解決礦業(yè)用地問題。

2.2 礦業(yè)用地制度

國(guó)外礦業(yè)用地制度包含多個(gè)制度因子。

2.2.1 礦業(yè)用地準(zhǔn)入制度

主要從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、軍事戰(zhàn)略等多角度出發(fā)對(duì)礦業(yè)用地實(shí)行公權(quán)限制，即什么樣的土地、什么人的土地準(zhǔn)用于何種礦業(yè)活動(dòng)，或禁止何種礦業(yè)活動(dòng)。

近年來(lái)該問題已成為發(fā)達(dá)國(guó)家修改礦法的一個(gè)重要方面，礦業(yè)用地準(zhǔn)入較過去具有更復(fù)雜的程序和更多的限制。如美國(guó)公有土地上的采礦越來(lái)越多地受到限制，加拿大雖然國(guó)土遼闊，也禁止在國(guó)家公園、省級(jí)公園和軍事用地等土地上進(jìn)行采礦活動(dòng)。

2.2.2 礦業(yè)用地取得方式

礦業(yè)用地的取得依其所占用的土地用途不同、權(quán)屬不同和礦業(yè)活動(dòng)的內(nèi)容及目的不同而準(zhǔn)用不同的方式，總體上分為強(qiáng)制礦業(yè)用地制度*即無(wú)論土地所有人或占有人是否同意，法律優(yōu)先保障礦業(yè)活動(dòng)用地。和意定礦業(yè)用地制度*即法律雖然規(guī)定礦業(yè)權(quán)人有使用他人土地的權(quán)利，但能否取得土地進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，完全取決于礦業(yè)權(quán)人與相關(guān)土地權(quán)利人之間的談判協(xié)商，若土地權(quán)利人不同意礦業(yè)權(quán)人使用土地，礦業(yè)權(quán)人則無(wú)權(quán)進(jìn)入。。

強(qiáng)制礦業(yè)用地取得主要分為：征收、征用、設(shè)立公共地役權(quán)*不是基于民法上的相鄰關(guān)系產(chǎn)生，只能基于國(guó)家利益或公共利益的需要而使不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人容忍負(fù)擔(dān)，而這種負(fù)擔(dān)還未達(dá)到需要征收或征用土地的程度或必要。、依相鄰權(quán)取得土地。其中，使用征收、征用或設(shè)立公共地役權(quán)的方式是基于項(xiàng)目具有的公共利益性，其法律關(guān)系主要由公法調(diào)整，而依相鄰權(quán)取得他人土地使用權(quán)則是基于不動(dòng)產(chǎn)相鄰私法上的役使關(guān)系，其法律關(guān)系由民法調(diào)整。無(wú)論是哪種類型的強(qiáng)制用地，其前提是對(duì)那些可依強(qiáng)制用地的行為或項(xiàng)目，法律必須有明文規(guī)定。

意定礦業(yè)用地取得分為土地購(gòu)用、租用及土地權(quán)利入股等方式。該類方式是平等自愿的民事主體間的行為，不涉及公權(quán)力的介入。

2.2.3 礦業(yè)用地復(fù)墾制度

大多數(shù)國(guó)家均確立“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的復(fù)墾原則，并建立落實(shí)該原則的復(fù)墾保證金制度，從而形成了礦區(qū)復(fù)墾制度的核心。

2.3 礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度

2.3.1 橫向相鄰提供便利關(guān)系

主要規(guī)定礦業(yè)權(quán)的相鄰?fù)ㄐ小⑾噜忛_鑿井隧等權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如《澳大利亞西澳洲礦業(yè)法》規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人于周圍土地上的通行權(quán)。該州礦法對(duì)礦業(yè)權(quán)人在一般性用途的相鄰?fù)恋厣贤ㄐ羞m用具有強(qiáng)制性的相鄰權(quán)進(jìn)行調(diào)整,而在具有保護(hù)性用途的相鄰?fù)恋厣贤ㄐ袆t采用意定性的地役權(quán)進(jìn)行調(diào)整。

2.3.2 橫向相鄰安全防險(xiǎn)關(guān)系

主要規(guī)定礦業(yè)權(quán)相鄰安全防險(xiǎn)的內(nèi)容和損害賠償制度。比較而言，《韓國(guó)礦業(yè)法》在該方面的內(nèi)容較完整，從采礦權(quán)相鄰安全防險(xiǎn)的內(nèi)容、采礦權(quán)相鄰妨礙的賠償方式、損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效、采礦權(quán)相鄰妨害的責(zé)任劃分以及損害賠償裁定機(jī)關(guān)等五個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。

2.3.3 區(qū)分礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系

由于礦業(yè)權(quán)具有空間利用權(quán)的屬性，因此，仿照區(qū)分空間權(quán)制度，許多國(guó)家建立了相應(yīng)的區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度，即地下垂直的存在兩個(gè)或兩個(gè)以上礦業(yè)權(quán)的制度。例如，在加拿大阿爾伯達(dá)省，區(qū)分礦業(yè)權(quán)的行使有兩種形式：①將一個(gè)礦區(qū)或工作區(qū)的沉積區(qū)分為深層或淺層分別出租，由不同的礦業(yè)權(quán)人支配；②將一個(gè)地區(qū)垂直地劃分為多個(gè)地層段或地層區(qū)，由勘探、采礦申請(qǐng)人選擇地層段或地層區(qū)與礦業(yè)主管部門訂立租賃合同，成為該區(qū)段礦業(yè)資源的礦業(yè)權(quán)人。

區(qū)分礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系涉及的基本內(nèi)容同礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系一樣，理論上也分為相鄰提供便利關(guān)系和相鄰安全防險(xiǎn)關(guān)系。

3 完善我國(guó)礦業(yè)用地相關(guān)制度的基本原則及建議

3.1 完善我國(guó)礦業(yè)用地相關(guān)制度的基本原則

3.1.1 正確處理礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

礦產(chǎn)和土地都是國(guó)家重要的自然資源，解決礦權(quán)與地權(quán)的沖突需要嚴(yán)格細(xì)致的利益考量。一方面，礦產(chǎn)資源具有可耗竭性，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的生產(chǎn)要素，甚至個(gè)別礦種關(guān)系國(guó)計(jì)民生；另一方面，我國(guó)耕地緊缺和人多地少的基本國(guó)情愈發(fā)嚴(yán)峻，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度和耕地保護(hù)制度。因此，應(yīng)對(duì)二者進(jìn)行全面綜合的利益考量，在規(guī)劃編制階段，協(xié)調(diào)好兩種資源的開發(fā)利用規(guī)劃體系間的關(guān)系，加強(qiáng)礦產(chǎn)管理和土地管理的合作與信息交流，廣泛聽取利益相關(guān)方的意見建議，全面處理好各方面的矛盾沖突。這是化解礦地之爭(zhēng)的根本之策。

3.1.2 礦業(yè)權(quán)及對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)的出讓和流轉(zhuǎn)應(yīng)同時(shí)進(jìn)行

一方面，從國(guó)土資源管理部門的角度來(lái)說(shuō)，在出讓礦業(yè)權(quán)之前，應(yīng)將所需的土地使用權(quán)通過預(yù)先征收、征用或征購(gòu)，連同礦業(yè)權(quán)一同出讓。如此，申請(qǐng)人在取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)就取得了土地使用權(quán)，從而獲得清晰穩(wěn)定的預(yù)期，大大減少了獲取礦業(yè)用地的不確定性。另一方面，在礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，土地使用權(quán)也應(yīng)同礦業(yè)權(quán)一同進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

3.1.3 要區(qū)分勘探開發(fā)的不同階段和不同礦種科學(xué)對(duì)待

第一，探礦用地應(yīng)具有優(yōu)先權(quán)。勘探工作是國(guó)家鼓勵(lì)的“找寶”活動(dòng)，一般不會(huì)破壞土地表層或破壞很小，屬臨時(shí)用地，探礦權(quán)人一般經(jīng)批準(zhǔn)并按通常的標(biāo)準(zhǔn)交付了土地補(bǔ)償費(fèi)后，無(wú)論原土地使用權(quán)人同意與否，即可開展工作。

第二，重要礦產(chǎn)的采礦用地具有優(yōu)先權(quán)。該類礦產(chǎn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家戰(zhàn)略需要，因此只要礦業(yè)權(quán)人不違背土地綜合開發(fā)利用的原則和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并按照標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)，原土地使用權(quán)人均不得拒絕礦業(yè)權(quán)人提出的礦業(yè)用地要求。

第三，其他礦產(chǎn)采礦用地按照物權(quán)一般原理處理，即先成立者具有優(yōu)先權(quán)。其他礦產(chǎn)的重要程度大大降低，并且一般賦存于地表或淺層，其開采活動(dòng)大多會(huì)破壞土地表層，所以不應(yīng)賦予其優(yōu)先使用土地的權(quán)利。

3.2 完善我國(guó)礦業(yè)用地相關(guān)制度的建議

3.2.1 加強(qiáng)礦業(yè)用地的管理

應(yīng)將礦業(yè)用地作為單獨(dú)一類土地用途進(jìn)行管理。由于礦產(chǎn)地具有不可選擇性，礦業(yè)用地在很大程度不同于一般建設(shè)用地，應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)規(guī)范。制定規(guī)范的礦業(yè)用地取得、流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償和退出機(jī)制，從而使礦業(yè)權(quán)人明確辦理礦業(yè)用地的程序和用地成本。

3.2.2 創(chuàng)新礦業(yè)用地的取得方式

對(duì)于國(guó)有土地，不再限定礦業(yè)用地必須辦理土地出讓手續(xù)，可以采取出讓、租賃、作價(jià)入股等多種方式取得土地使用權(quán)；對(duì)于集體土地，應(yīng)當(dāng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，不再限定必須由國(guó)家征收或征用，礦業(yè)權(quán)人也可以以出讓、租賃、作價(jià)入股等多種方式使用集體土地。涉及農(nóng)業(yè)用地的，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并嚴(yán)格執(zhí)行土地的復(fù)墾和占補(bǔ)平衡工作。

3.2.3 建立礦業(yè)劃撥土地流轉(zhuǎn)制度

礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨，作為其重要內(nèi)容的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)必然涉及到礦業(yè)企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此，應(yīng)盡快建立劃撥礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式以及土地收益的核算。

3.2.4 加強(qiáng)我國(guó)礦業(yè)相鄰關(guān)系制度的建設(shè)

礦產(chǎn)資源有其特殊性，不能將《物權(quán)法》中處理一般不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定直接用于礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系的調(diào)整，而應(yīng)由作為單行法的相關(guān)法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范，并且應(yīng)在礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系的管理制度中增加如下內(nèi)容：

1) 完善礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系制度。增加地役權(quán)制度以及相鄰提供便利和相鄰安全防險(xiǎn)制度，并且使全部橫向相鄰關(guān)系制度適用于探礦權(quán)人和采礦權(quán)人。

2) 建立區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度。將一個(gè)礦區(qū)或工作區(qū)的沉積層劃分為若干個(gè)地層段或地層區(qū)，使每個(gè)蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的地層段或地層區(qū)均可以單獨(dú)地劃分礦業(yè)權(quán)，由不同的礦業(yè)權(quán)人支配，并對(duì)縱向相鄰關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)定。

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