南四湖水資源管理淺議

劉星祥 仇小霖

（南四湖水利管理局 薛城 277000）

南四湖由南陽湖、獨山湖、昭陽湖、微山湖組成，地處江蘇與山東兩省交界地區，是我國北方地區最大的淡水湖，兼有防洪、供水、養殖、航運、旅游等多種功能，是江蘇、山東兩省南四湖供水區的主要供水水源地。南水北調東線工程的啟動，為南四湖的水資源管理提出了新的課題，鑒于南四湖的重要地位，在目前的狀況下，如何對南四湖的水資源進行科學、行之有效的管理，如何綜合運用行政法律、經濟、技術和教育等手段，對南四湖水資源合理開發利用保護并進行各種調節，以及南四湖區域的經濟發展起著至關重要的作用。

1 南四湖水資源基本狀況

南四湖地處江蘇與山東兩省交界地區，位于東經116°34′～117°21′、北緯 34°27′～35°20′之間，介于黃河南堤與廢黃河之間，流域面積約31200km2，湖面面積1280 km2，總容積53.7億m3，是我國第六大淡水湖。南四湖匯集沂蒙山區西部及湖西平原各支流洪水，經韓莊運河、伊家河及不牢河入中運河。入湖支流共53條，其中湖東主要有氵光氵府河、白馬河、北沙河、城氵郭河、新薛河等。

南四湖流域水資源缺乏，人均水資源占有量不足300m3，不足全國人均水資源量的1/7和淮河流域人均水資源量的2/3。南四湖流域人均地表水資源量僅128 m3，按照國際人均水資源量不足500m3為嚴重缺水的控制線，南四湖流域為嚴重缺水地區，屬資源性缺水地區類。

南四湖位于津浦鐵路西側江蘇與山東省交界地區，是匯集南四湖流域53條大小河流來水的出口湖泊，也是蘇魯兩省1.27萬km2南四湖供水區的主要供水水源地。隨著流域內經濟社會的發展，流域上游水資源需求不斷增加，入湖水量越來越少，加之南四湖供水區用水需求的增加，供水區水資源供需缺口也越來越大，致使南四湖近年來干涸現象頻發，并導致了南四湖的生物種類多樣性遭到破壞，1989年9月，南陽、昭陽、獨山湖全部干涸，僅剩下微山湖2.7 km2水面。2002年，南四湖出現了嚴重干湖，僅航道有少量存水，船只擱淺。這兩次湖泊干涸，給南四湖生態系統造成致命打擊，生態系統嚴重退化。

南四湖的干涸除本地水資源匱乏的原因外，水資源缺乏統一的管理機制、缺少必要的工程控制措施和監督手段也是造成南四湖干涸的原因。南四湖歷來是淮河流域水事矛盾和糾紛較多的地區，經過建國以來歷次規劃和建設，南四湖地區已經形成了較完善的防洪、排澇和灌溉工程體系，水事矛盾得到了一定緩解，但隨著該地區國民經濟的發展和南水北調東線工程的實施，水資源需求不斷增加，水資源調度更加頻繁，湖水利用的邊界矛盾仍十分突出。

2 南四湖水資源管理存在問題

2.1 管理體制不順

由于現狀水資源管理體制中的職權劃分沒有落實，以致水資源管理的職權不清，形成多龍管水的局面，流域與地方的水資源管理法規和制度也不一致。

根據《中華人民共和國水法》、水利部《關于授予淮河水利委員會取水許可管理權限》規定，南四湖全湖及從南四湖取水的河段、韓莊運河自韓莊閘至蘇魯兩省交界、伊家河自伊家河閘至韓莊運河入口范圍內的取水許可管理實施主體是淮河水利委員會。而1996年8月11日，山東省八屆人大常委會通過《山東省取水許可管理辦法》把從南四湖取水的事務完全由地方組織實施。2012年7月29日，山東省政府向山東省十一屆人大常委會第32次會議提交了《山東省湖泊保護條例（草案）》，該條例完全把南四湖的管理權劃歸地方水行政部門。江蘇省2005年頒布實施的《江蘇省湖泊保護條例》將微山湖納入江蘇省湖泊保護范圍。各省均希望通過省內立法形式形成對南四湖的管轄權，管理權的交疊不利于南四湖水資源依法管理的良性發展。

2.2 機構重復多龍治水

根據《國務院批轉水利部關于對南四湖和沂沭河水利工程進行統一管理的請示的通知》（國發〔1981〕148號），成立淮委沂沭泗局南四湖水利管理局對南四湖水資源進行統一管理，但是2002年山東省濟寧市成立南四湖湖東大堤管理處（2006年改名為濟寧市南四湖水利管理局），負責南四湖水資源的統一開發管理、利用、調度、保護和合理配置。這就導致了有兩個南四湖水利管理局對南四湖進行管理，職能的交叉和機構的重疊造成社會資源的浪費，重復發證現象一直存在，加重了社會負擔。

2.3 流域水資源管理監控、監測體系亟待完善

南四湖周邊入湖河道共有53條之多，南四湖周邊引水涵閘、洞及提水泵站眾多，部分入湖河流建閘控制（地方政府管理），基本都沒有水量監測設施，流域機構既無水資源控制工程的管理權，也缺乏對各類工程引水量的監測設施，因此，現狀南四湖水資源的管理缺乏必要的管理手段，難以實施水資源統一管理和調度。重要河湖水量控制斷面監測站點不足，水質水量監測不同步，取水口、排污口監測設施嚴重缺乏，水質自動監測站建設滯后，水質、水量應急監測能力與水資源管理工作要求還有較大差距，監測、科研等方面能力和投入不足。

2.4 水資源管理控制指標體系建設進展不快

南四湖流域水資源管理控制指標尚未確定。用水總量、用水效率、水功能區達標率三條紅線控制指標，地下水用水總量控制及壓采指標，取水許可總量控制指標，水功能區納污能力核定、節水定額等圍繞三條紅線控制的其他流域性控制指標亟待形成。

3 貫徹落實最嚴格水資源管理制度，加強流域水資源管理對策與措施

3.1 進一步理順管理體制，加強水資源統一管理

南四湖是山東、江蘇兩省的省界湖泊，對南四湖的開發利用涉及兩省的重要經濟利益。兩省都立法對南四湖進行管理，為避免水事糾紛的發生，兼顧各方利益，國家應盡快出臺《南四湖管理條例》，進一步理順南四湖管理體制，明確管理職責，通過對南四湖的全面規劃、統一管理，實現南四湖的可持續發展。

3.2 進一步完善南四湖分水方案，嚴把總量控制關

為解決蘇、魯兩省用水矛盾，1980年5月7日，原國家農委批轉水利部《關于處理蘇、魯兩省南四湖地區邊界水利問題的報告》（國農辦字〔1980〕第50號文）明確了兩省在南四湖取水的分水原則。1982年5月13日，水利部又下發了《水利電力部關于南四湖分水及控制運用管理問題的補充規定》（水電水規字1982〕28號）。實際管理中，原有的分水方案已不能滿足管理需要，必須對原有的分水方案進行調整，并建立初始用水權制度，嚴格控制南四湖地區各省、市、縣總量控制。

3.3 科學規劃引導，積極推進水資源統一配置調度

針對南四湖地區水資源總量不足、水資源統籌調配能力較弱、水安全保障程度不高等現實問題，結合南水北調東線工程南四湖調蓄湖泊的功能，制定南四湖水資源統一配置調度辦法，綜合南四湖地區各方利益，為南四湖水資源的可持續利用和促進南四湖地區社會經濟的快速發展做好服務。

3.4 注重科技支撐，不斷加強水資源信息化建設

為提高南四湖地區水資源現代化管理能力和水平，在實現南四湖局直管水閘集中控制的基礎上，一是實施出湖水量自動測報項目為主的南四湖取水計量遠程監測項目建設；二是開展水質自動監測管理項目建設；三是建立了南四湖水資源管理調度中心，建成南四湖水資源實時監控與調度管理平臺；四是對南四湖地區重點取水口實施實時遠程監控，基本實現了信息采集自動化、傳輸網絡化、管理數字化，為水資源規范化管理提供科技支撐。

3.5 完善監督體系，建立有效監管機制

南四湖水利管理局作為淮委在南四湖地區的管理機構，必須積極履行水資源管理監管職責，建立有效監管機制。一是要完善監測體系。建設省界斷面水量、水質監測系統，建立和完善取用水監測體系，對水體納污容量和工程可用水量進行預警管理，確保有序用水、采補平衡；二是要完善管理制度。凡需要流域管理機構審批的行政許可事項，經所在地有管理權的地方水行政主管部門受理并簽署意見后，上報流域管理機構審批，將審批結果返回有管理權的部門備案?？h級以上地方人民政府或其水行政主管部門按規定審批的行政許可事項，均應報送所在地流域管理機構備案。

3.6 建立和完善水資源管理控制指標體系

落實最嚴格水資源管理制度的核心內容是“三條紅線”和“四項制度”，而水資源管理控制指標體系是落實“三條紅線”和體現“四項制度”的必要條件，因為在國家制定出臺水資源管理控制指標體系后，要根據南四湖的特點，盡快制定相關實施辦法，積極參與國家考核地方水資源管理和保護工作管理機制，推動南四湖流域水資源管理責任和考核制度的建立