關于淮河流域用水總量控制管理的幾點思考

徐邦斌

（淮河水利委員會 蚌埠 233001）

1 引言

2011 年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出我國要實行最嚴格的水資源管理制度。2012年國務院出臺了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。實行最嚴格水資源管理制度是破解當前制約我國經濟社會發展水問題的嶄新思路和有效途徑，其核心內容是水資源管理“三條紅線”。最嚴格水資源管理制度是對水資源開發利用中的取水、用水、排水等全過程的管控和制度安排，實際上就是對水資源配置、節約和保護等方面實行最嚴格的水資源管控目標管理，而用水總量控制指標是最嚴格水資源管理制度的重要組成部分和主要管理手段，也是實施最嚴格水資源管理制度的核心和必然要求。建立用水總量控制制度，就是要制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，明確各流域、各區域地下水開采總量控制指標。用水總量控制管理是對用水定量化的宏觀管理，根據流域經濟發展和水資源特點，確定流域和行政區域用水總量控制指標。流域用水總量控制是指以流域為單元，遵循有效性、公平性和可持續性原則，利用各種工程與非工程措施，按照資源配置準則和市場經濟的規律，通過合理抑制需求、保障有效供給、維護和改善生態環境質量等手段和措施，對多種可利用水源在區域間和各用水部門間進行的配置后各區域用水總量。用水總量控制管理的目的在于促進水資源的合理開發、優化配置、全面節約，緩解日益突出的水資源供需矛盾。

用水總量控制指標是水資源控制目標管理的關鍵指標，是從取水水源上對水資源開發利用進行宏觀控制。依據國務院批復的《全國水資源綜合規劃（2010-2030年）》，2015年、2020年、2030年全國用水總量控制目標分別為在6350×108m3、6700×108m3、7000×108m3，2015年、2020年、2030年淮河區用水總量控制目標分別為665×108m3、700.8×108m3、742×108m3。根據2011年中央一號文件關于“確立水資源開發利用控制紅線，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標體系”的要求和水利部的統一部署，淮委從2011年開始組織開展淮河區用水總量控制指標分解工作，按水源指標、用戶指標分解到流域各省，并完成2015年、2020年、2030年淮河區用水總量控制指標確認工作，相關成果已上報水利部。為實現上述目標，必須研究如何進行流域和區域用水總量控制管理。因此，如何落實流域用水總量控制指標是當前流域機構所面臨的一項重要任務。

2 淮河流域實施用水總量控制管理的必要性

根據《淮河流域及山東半島水資源綜合規劃》，淮河流域多年平均水資源量799×108m3，占全國的2.8%，而承載的人口和耕地面積分別占全國的13.1%和11.7%，糧食產量占全國的15.9%，淮河流域水資源面臨的壓力是全國平均水平的4～5倍。一方面，由于淮河流域人多地多水少，水資源時空分布不均，與生產力布局不不相互匹配；另一方面，隨著流域經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，淮河流域用水總量日益增加，超計劃取水現象普遍存在，局部地區缺水嚴重，目前流域內一些地區水資源過度開發，已大大超出當地水資源的承載能力，超過水資源開發利用紅線，水資源短缺已成為制約流域經濟社會發展的瓶頸。可見，加強用水總量控制管理，以水資源可持續利用保障經濟社會可持續發展將是擺在我們面前的流域水資源管理工作的重大課題。

3 淮河流域用水總量控制的難點

3.1 水庫等水利基礎設施控制河流能力比較低

水庫是調節河道水流、解決季節性和工程性缺水問題的主要途徑。截至2010年底，淮河流域已經建成各類水庫5700多座，總庫容約300×108m3，其中大型水庫38座，總庫容200×108m3；中型水庫 184 座，總庫容 60×108m3。但與多年平均地表徑流量比較，已建水庫總興利庫容所占比例較低，而且大中型水庫地區分布不均衡，沒有能力解決大范圍干旱缺水和季節性缺水問題。由于調蓄能力小和控制程度低，供水保障率較低。此外，流域內有相當多的水庫，由于灌溉和供水配套設施不完善、水庫年久失修或者運行管理成本高等原因，或者一些水庫改變用途，如增加發電機組、向工業和城市供水等，甚至僅用于水產養殖，解決不了干旱缺水問題，使水庫的灌溉和供水功能得不到充分發揮。

3.2 水資源監測監控體系薄弱

用水總量控制的前提是準確監測用水戶的實際用水量。長期以來，淮委作為流域管理機構在水資源管理工作上側重于規劃、政策、法規等建設，水資源觀測和監測的技術手段落后，硬件建設投入不足，在監測、計量、信息化等管理方面與最嚴格水資源管理制度要求存在一定差距，水資源管理基礎薄弱。淮河流域跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省，涉及河流上下游、左右岸跨行政區的用水總量控制斷面較多，由于歷史原因，這些省界斷面大都沒有設立水資源監測站，因此用水監控難度較大。淮河干流及主要支流進出水量測量和計量困難，進出水流計量難度大，各河流和湖區用水總量控制的監控難度大。目前，淮河流域水資源監測、取用水計量體系十分薄弱，流域內重要工業和城市生活用水大戶基本上都安裝有計量設施，大中型農業灌區也可以監測到用水數據，但大部分農業用水戶尚未安裝計量設施，用水計量困難。沒有實際用水量數據，用水總量控制的制度設計就形同空中樓閣。

3.3 流域機構缺乏有效的控制手段

流域用水總量控制是將流域用水總量控制指標分解落實到各省級行政區和主要支流水系，最終細化到具體河流控制斷面上。由于淮委在淮河干流及主要跨省支流省界斷面、主要引水口門沒有工程控制手段，流域直管的水利工程更少，流域內僅有防洪工程的統一調度原則，而水量分配和用水總量控制管理難度較大。加上淮河流域水利工程老化失修嚴重，水資源配置工程建設滯后，尤其是兩省交界之處缺少控制性水資源工程，這給流域用水總量控制管理、水量分配及調度工作帶來很大困難。

4 淮河流域用水總量控制管理的保障措施

用水總量控制指標體系確定后，必須制定一系列的控制措施來保障用水總量控制工作的有效實施，這些措施包括行政管理措施、技術措施、經濟措施、工程措施等。

4.1 建立和完善淮河流域水資源監控體系

要將用水總量控制落到實處，必須開展淮河流域水資源監控能力建設，建立并完善流域水資源管理系統，形成與實行最嚴格水資源管理制度相適應的水資源監控能力。一是加強大型水庫興利庫容監測，大型水庫興利庫容是解決淮河流域水資源短缺的重要手段之一，目前大型水庫運行和管理分屬不同地區和部門，遇特殊干旱時期，需要統一調度和管理，必須對各水庫興利庫容進行動態監測；二是加強河流控制斷面的監測，逐步建立和完善淮河管理及主要跨省支流省界控制斷面水量監測體系；三是加強主要用水戶用水量監測，要求每個取水戶都安裝取水和排水的計量設施，逐步做到實時在線監測，重要取用水戶實行遠程實時監控。此外，要依托現有的信息網絡，及時采集淮河干支流、重要口門工程運行狀況信息，對流域重要樞紐和控制工程進行遠程監控是實現流域用水總量控制的重要措施。

4.2 嚴格實行取水許可限批制度

用水總量控制應與取水許可管理結合，將取水許可審批作為控制用水總量過快增長、落實水資源開發利用紅線的重要抓手。流域內批準取水的總耗水量不得超過該流域水資源可利用量，行政區域內批準取水的總水量不得超過流域管理機構或者上一級水行政主管部門下達的可供本行政區域取用的水量。區域內取用水總量達到或超過年度用水控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當暫停審批該區域內新建、改建、擴建建設項目取水許可；取用水總量接近用水總量控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當限制審批該區域內新建、改建、擴建建設項目。超過總量控制指標的地區，原則上不再新增用水量指標，如果確實需要新增用水，只能通過節約用水、利用再生水等非常規水源和水權轉讓等方式來解決。在水資源不足的地區，應當對城市規模和建設耗水量大的工業、農業和服務業項目加以限制。年度水量分配方案和年度取水計劃是年度取水總量控制的依據，流域機構應按照統籌協調、綜合平衡、留有余地的原則，制定取水戶年度用水計劃，依法對管轄范圍內的用水戶實行總量控制管理。

4.3 建立用水總量控制監督考核制度

以需水管理為核心，研究制定淮河流域用水總量控制指標管理制度，完善用水總量控制控制指標管理辦法，加強用水總量控制指標執行和監督檢查，充分發揮用水總量控制指標對經濟發展和產業布局的導向作用。用水總量控制實施離不開強有力的水資源管理責任與考核制度的制定與落實。首先，要明確用水總量控制指標的責任主體，即各級地方人民政府，縣級以上地方政府主要負責人要對本行政區域水資源管理和保護工作負總責；其次是要嚴格實施水資源管理考核制度，由水行政主管部門會同有關部門，對地區用水總量及分項指標落實情況進行考核，以此作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據；最后是切實完善水資源管理監督考核的支撐體系，包括各種計量、監測、統計和信息化管理制度與系統的建設。此外，制定用水總量控制分級分地區管理職責和獎懲制度，對于控制好的地區和用水戶給予獎勵，對于控制不好的地區和用水戶給予懲罰，使總量控制變為有約束力的管理紅線。

4.4 嚴格水資源有償使用，積極推進水權制度建設

嚴格水資源有償使用制度，加強對水資源費征繳的監督管理，對應征收而不征收、未足額征收，或者未按規定上繳水資源費的，按照有關規定予以處罰并相應核減該區域下年度用水總量控制指標。利用市場對水資源配置的引導作用，使水的利用方向由低效益的經濟領域轉向高效益的經濟領域。配合水利部做好《取水權轉讓管理暫行辦法》的制定工作，加快水權制度立法。在流域內水資源緊缺、生態環境脆弱、水事矛盾突出的地區，探索水權流轉的實現形式，開展水權交易試點工作，將水權制度與用水總量控制制度以及年度用水計劃三者有機結合起來，以此達到流域用水總量控制管理的目的。

4.5 做好流域主要江河水量分配方案編制工作

用水總量控制方案制定為江河流域水量分配方案確定總體控制框架，江河流域水量分配是用水總量控制方案在流域和區域以及控制斷面的具體落實。水量分配是實現水資源合理配置的基本途徑，對于實行最嚴格水資源管理制度，確立用水總量控制紅線，規范水資源開發利用行為，實現水資源優化配置，促進水資源的可持續利用，具有十分重要的現實意義。用水總量控制指標制定和跨省江河水量分配方案分配這兩項工作是一個有機的整體，應當綜合考慮、統籌推進。當前要以《淮河流域及山東半島水資源綜合規劃》為主要依據，在明確淮河流域各省水資源開發利用紅線指標的基礎上，以流域內水資源緊缺、生態環境脆弱、水事矛盾突出、涉及跨省和跨區域調水等的河流（湖泊）為重點，抓緊編制淮河、沂河、沭河水量分配工作方案，在此基礎上啟動洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河水量分配方案編制工作。

4.6 推進規劃和項目建設布局的水資源論證工作

用水總量控制指標制定需要考慮已有國民經濟和社會發展及其規劃對水資源的需求情況，同時要對已規劃修編和重大建設項目布局進行科學論證，確保相關規劃與當地水資源條件相適應。從經濟社會發展對水資源的需求和水資源條件對經濟社會發展的制約雙向考慮，綜合確定用水總量控制指標。在深入開展建設項目水資源論證工作的基礎上，積極推進國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃和重大建設項目布局的水資源論證工作，促進區域水資源條件與經濟布局相協調，從源頭上把好水資源開發利用關，為實施用水總量控制管理提供技術支撐

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