關于暴雨引發災害的幾點思考

劉傳正

（國土資源部地質災害應急指導中心，北京 1 00081）

2012年入汛以來，我國各地因區域或局地強烈降雨引起的山洪泥石流或城市內澇災害等造成的人員傷亡事件已達數百人，特別是甘肅省岷縣“5.10”冰雹山洪泥石流災害造成59人死亡失蹤，受傷114人，轉移安置6404人。四川寧南縣白鶴灘鎮“6.28”矮子溝泥石流災害摧毀并掩埋了位于溝道出口右側的金沙江白鶴灘電站前期工程施工人員租用的一棟三層民房，造成樓房內施工人員及家屬共計40人死亡失蹤。北京“7.21”暴雨洪澇災害造成77人死亡，房山、通州、石景山等11區（縣）12.4萬受災，4.3萬人緊急轉移安置。

這些災難的發生固然存在降雨大、來勢猛、歷史罕見、地形復雜、超過設防標準等客觀原因，但無法否認的是，社會防災減災意識不強，防災減災知識不足。一個理性的、成熟的社區、城鎮、乃至國際都市防災避險意識應不斷受到平日里有組織的激發，當災害來臨時才能有序應對，社會建設才能更加智慧地前行。因此，從戰略層面分析，自然環境的合理利用與防災減災同等重要，不可偏廢。一味強調自然環境的科學利用，人類的生存空間必然狹窄。片面強調防災減災，將有可能不顧環境的許可程度，而陷入疲于應對的局面。從操作層面講，我國城鄉社區或工程建設場所的防災減災“基本功課”尚很缺乏，甚至包括科學技術界在內，我們在災害隱患的識別評估、預警響應、應急響應、基礎設施、運行維護和發達國家的先進經驗吸取等方面都迫切需要認真反思，系統整理，并逐漸有序地付諸建設。

第一，識別評估。在災害隱患識別評估方面，溝道或河床顯然是流水的通道，河漫灘在汛期也是山洪漫溢的區帶，溝谷出口自然存在著大石頭，說明此地歷史上發生過山洪泥石流，溝床以上斜坡少見大樹出現的區帶應是山洪泥石流經常光顧或能夠到達的位置，居住停留都應考慮是否會遭遇危害風險。但事實是，民房建設、施工住所選址，乃至野外旅行常常忽略了這些基本知識，甚至人為地制造隱患，如工程規劃建設侵占河灘、溝床，隨意堆棄工程渣石、生活垃圾，堵塞溝道、流路或橋涵，從而惡化環境，加重災害。

第二，預警響應。發布預警后，公共管理機構、科學技術界、工程企業界和社會公眾如何響應？預警響應的具體實施不僅缺乏意識，也缺乏知識。以北京“7.21”暴雨洪澇災害為例，2012年07月21日10時至22日06時北京海淀、密云、門頭溝、房山等多個站點測得的降雨量均達到1951年建站以來的最大值（有氣象記錄以來），最大降雨在房山河北鎮降雨量達到460mm，平谷掛甲峪21日20時至21時降雨量達到100.3mm。北京市氣象臺21日一天連發5道暴雨、雷電預警，提醒公眾和相關部門注意防范城市積澇、山洪泥石流等災害。21日9時30分發布了暴雨藍色預警、14時與15時30分連續兩次發布了暴雨黃色預警、14時20分發布了雷電黃色預警、18時30分升級為暴雨橙色預警。應該說，工作還是做了的。問題是如何響應藍、黃、橙色等不斷升級的預警信息。政府部門、專業部門、工程建設企業和社會公眾等各自應該采取什么對策？哪些對策是提示性的？哪些是勸告性的？哪些是強制性的？不同受眾對各個環節必須作出怎樣的有針對性的安排？四川白鶴灘鎮“6.28”泥石流災害中，地方各級政府根據雨情預報發布了地質災害氣象預警預報信息，矮子溝中上游流域557名群眾和施工導流洞的38名武警水電人員及時撤離，避免了產生更多的人員傷亡，應該說是一個預警成功例子，進一步的問題是如何從好例中提煉出可推廣的辦法或規則。

第三、應急響應。隨著預警級別的提升，發生災害的前兆或險情就會陸續出現。預警響應自然轉變為應急響應，公共管理機構、科學技術界、工程企業界和社會公眾又應該如何響應？正確的方法應是明確啟動了哪個層面的或全社會的應急預案，再是如何把應急預案轉化為各個層面的應急能力、應急辦法、指南或規則。因此，應急預案就是險情或災害來臨時各界共同行動的“協調器”。一旦這樣，也就能夠避免“暴雨當夜被迫停在街上的汽車被貼罰單”、“自愿者去機場免費接人，機場高速照常收費”，“機場協調無據，旅客因怕受騙而不敢上志愿者的車”等不和諧現象。同時，通過實際檢驗，也就會不斷完善更新預案。這也是美國、德國等發達國家幾乎每年都要進行各項預案的演練，根據演練結果修改預案內容的原因。當然是真演練，絕不是“假演戲”。

第四，基礎建設。河流是城鎮和鄉村的血脈。關乎城鎮或居民地基礎工程長遠安全大計的首先是區域防洪規劃、土地利用規劃、城鎮建設規劃，乃至生態屏障規劃等。這些規劃首先要合法合規，而法規制定的依據首先是對區域自然環境限制要素、人文歷史限制要素、增長空間需求要素和最大災害隱患要素等的綜合考量。暴雨對北京城市本身并沒有造成太大的危害，主要危害是暴雨和積水造成的城市秩序的混亂，以及人們對這種秩序的不適應。基礎設施建設造成了大量的負地形，城市的天然排水能力又在下降，地下或半地下涵洞式立交橋積水“成湖”，立交橋又是城市交通的節點，造成車堵在路上，人困在車里。盡管暴雨來襲時北京全市約90座立交橋制定了“一橋一預案”，并有大型抽水泵車做到“車等雨”，仍難免被動應對。那種認為“一味地提高建設標準，建完后很多管道可能派不上用場，是資源的浪費”的說法，顯然既忘記了工程建設設防的自然科學依據，也難以逃脫自我洗刷的嫌疑。

第五，運行維護。北京“7.21”事件后，北京城區雨水排水管道內沉積物的沉積狀況調查發現，北京市近80％的雨水排水管道內有沉積物，50％的雨水排水管道內沉積物的厚度占管道直徑的10％ ～50％，個別管道內沉積物的厚度占管道直徑的65％以上，這自然更加凸顯了排水能力的不足。1963年8月京城遭遇暴雨襲擊，8月8日到9日，暴雨中心24小時雨量達420mm，城市周邊一片汪洋，城內六海、積水潭漫出堤岸，護城河水一直逼到城墻根下。但是，北京四城安然無恙，拓寬疏浚的前三門護城河作為北城、南城主要排水河道，發揮了極為重要的排泄洪水作用，使特大洪水對北京城的危害降低到最小程度。2005年6月10日，局地降雨山洪造成黑龍江省寧安縣沙蘭鎮小學105名小學生遇難，事后調查發現，除降雨強烈和來水急速外，也與學校前面小河的橋洞被堵塞，短時雍水抬高水位有關。因此，注重日常維護，每年汛前對照預案或規則要求，專門檢查清理地下地表排水系統，也是減輕城市內澇的重要舉措。

第六，先進經驗。國際都市如何應對“水浸街”。英國倫敦排水管道系統的建立與排污能力不足導致霍亂的肆虐大有關系。地下排水系統1865年完工，全長達到2000km。下水道在倫敦地下縱橫交錯，倫敦的全部污水都被排往大海。法國巴黎密如蛛網的下水道總長近2400km，下水道里也會標注街道和門牌號碼。日本東京地區的地下排水系統2006年竣工，主要是為避免受到臺風雨水災害的侵襲而建設的。東京的地下排水系統由一連串混凝土立坑構成，地下河深達60m，可進行各地的排水調度。東京江東區南沙地區就建立了雨水調整池，最大的池一次可以存儲2.5×104m3雨水。莫斯科的排水系統很發達，其排水系統始建于1898年，整個系統網絡總長7000km，共139個泵站，日排水能力為500×104m3。此外，還有27個積雪堆放點，日處理積雪能力為8.7×104m3。香港針對2008年6月的特大暴雨，政府制定了“跑馬地地下蓄洪計劃”，在跑馬地賽馬場地下建造6×104m3的蓄洪池。

北京紫禁城的排水設計，古人也布置了明暗兩套系統。明排水是通過鋪地做出泛水，通過各種排水口、吐水嘴排到周邊河中。暗排水是通過地下排水道將水排到內外金水河。

北京“7.21”暴雨洪澇災害事件引發社會輿論熱議：“大都市非大樓群也”!“暴雨沖出中國現代化的原形”，“同世界接軌：中國與世界還隔著一條下水道”等，這些輿情無論偏激與否，都應看作是關心社會發展的反映，是一種醒語，一種公民意識的體現，是推進政府公共管理機構、科學技術界、工程企業界和社會公眾“四位一體”協同防災減災的思想引擎。總之，北京“7.21”事件可以作為一個認識的轉折點，現代都市地表華麗，地下“肚量”不足的時代應該結束了!因為，災難再次發生才是真正的不幸!