農村弱勢群體保護的現狀與對策*
——以失地農民為視角

馬利峰 徐 可 羅思榮

（杭州師范大學 法學院，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

近年來，因政府拆遷和土地征收而引發的社會矛盾問題層出不窮。從唐福珍自焚案到宜黃血拆案，都折射出了政府在失地農民權利保障方面所存在的諸多問題。政府對土地市場的壟斷導致了征地和拆遷補償價格極不合理，土地出讓金中用于補償被征地和拆遷農民的部分微乎其微。報道顯示，2009年全國土地財政收入達1.5萬億之巨，而且這些全部是土地租金。如果失地農民土地權益在受保護的情況下，這部分土地租金本來是應該歸集體組織所有。但是這些巨額的土地出讓金卻成為了地方政府的主要財政收入，落入農民腰包的幾乎是個零頭。

當前，全國因土地征收價格補償不合理而引發的農民群體性上訪、信訪、群體性突發事件此起彼伏，失地農民成為繼農民工之后出現的又一個弱勢群體。因此，在城市化建設的進程中，如何創新政府的征地拆遷安置模式和補償模式，切實保障失地農民的合法權益，是當前政府所急需解決的一個重要問題。

二、失地農民權益保護的現狀

根據“杭州師范大學弱勢群體權益保護現狀調查組”對浙江省多個縣市區隨機抽樣的500戶被征地農戶的調查顯示：500戶失地農民共有1476人，具有勞動能力的有846人。調查對象主要包括失地農民、村干部、政府相關部門。調查主要采取了問卷調查和相關人員訪談兩種方法。調查問卷主要針對的是被征地農民，本次調查共發放調查問卷550份，實際回收520份，有效問卷500份。調查區域包括了浙江省主要城市周邊農村，其中包括溫州、臺州、東陽、永康、江山、杭州等9縣市。

1.征地補償價格低，補償范圍窄

我國《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”

現有《土地管理法》第47條規定的政府在對農地征收后進行補償的項目只有土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項，但農民失去土地所遭受的損失包括直接經濟損失和間接經濟損失，還包括物質損失和精神損失，所以征地補償根本無法彌補因征地所造成的損失。

表一 浙江省主要縣市征地補償標準①

從表一可以看出現有的征地補償價格過低。我國現行征地補償標準既不是土地的價格，也不是土地使用的租金，而僅僅是依據土地的收益為基礎來進行計算的。征地補償價格的核算依據僅僅是農業產值，按照土地原用途的年產值倍數計算，實現的是農業用途下的收益，而沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，這是不符合市場經濟規律的。

2.失地農民缺乏必要的知情權和參與權

目前，地方政府在征地程序中不透明，征地手續不齊全、不完備現象突出。失地農民對征地用途、補償標準、安置等缺少知情權和參與權。政府沒有做到預先通告，以確保失地農民知情權。在實際征地前，甚至沒有將征用地的大小、邊界、征地用途等內容及時公開。調研顯示，對當地的征地政策以及征地用途等清楚的有42人，占8.4%；知道一點的有163人，占32.6%；不清楚的有295人，占總人數的59%（見表二）。在征地過程中，曾經參加過補償安置方案討論的只有27人，只占5.4%；沒有參加討論的有473人，占到了94.6%（見表三）。

表二 失地農民知情權保障現狀調查（以電子檔為準）

3.征地后政府安排就業不力，生活困難

調研顯示，失地后的農民有257戶選擇外出打工掙錢，所占比例為51.4%。由于缺乏一技之長，他們大多只能從事建筑工人、保安、保潔人員、工人、保姆等職業，這些職業基本都是臨時性的，所以無法長期保障失地家庭穩定的收入來源；有53戶利用土地補償款做些小生意，以此來維持生計，占10.6%；有30戶由于自身文化水平較高，到企業、事業單位工作，占6%；有21戶農戶繼續承包他人土地從事農林漁牧業，占4.2%；有139戶失地家庭因年齡、文化素質、期望過高等原因在家待業，占了27.8%（見表四）。

表四 失地農民失地后就業現狀

浙江省很多縣市區政府在征地后，對失地農民進行了一定的就業安置工作，安置就業方面最有成效的是紹興地區。調研顯示，政府真正意義上提供就業安置的比例只有10%（見表五），其他方面只是提供就業信息或者組織外出打工。從根本上說，政府在征地后沒有很好地解決具有勞動能力的失地農民的就業問題。

表五 地方政府就業安置現狀

表三 失地農民參與權保障現狀調查

三、失地農民權益受損的原因

（一）農民自身因素——基于政府主管征地部門干部的訪談

1.文化水平偏低

調研顯示，56.6%失地農民大多都是初中及以下文化程度，38.2%失地農民具有高中或中專文化程度，只有5.2%左右的失地農民具有大學本科文化程度。失地農民不信任長期和預期的保障收益，保險意識不強，并且許多失地農民存在著對政府和集體“等、靠、要”的思想，缺乏主動尋找出路的意識。因此就導致了農民的談判能力以及維權意識低下，無法有效地維護自身的合法權利。

2.小農意識較強

失地農民的小農意識較強。調研顯示，失地農民最為關心自己的利益，對公共利益比較漠視。多數失地農民存在投機心里，在征地與搬遷過程中面對共同利益，普遍存在“搭便車”心理。所以，失地農民很難形成集體合力，缺乏凝聚力。由于單個農民力量薄弱，再加上訴訟成本高昂，使得一些具有權利意識的農民在面對政府、企業等強勢群體時，因孤軍奮戰而潰敗。

3.缺乏理性思維

多數失地農民在征地前一直靠種地、外出打些零工過著拮據的日子。所以當政府在發放大額補償款時，他們覺得目的達到了，已經取得征地利益。因此，在政府大額補償款面前，失地農民很容易妥協，至于補償標準是否科學合理，也不會再追問。很多失地農民只重視眼前利益，缺乏理性去思考自己未來生活的能力。

4.權利意識薄弱

調研顯示，當土地權益被侵犯時，52.4%的人沒有采取任何的措施和方法，都選擇了默默承受；有34.2%的人選擇去政府信訪辦上訪，并且幾乎都選擇的是集體上訪；還有8.8%的人選擇集體去政府征地部門理論；只有4.6%左右的人會通過法律手段來維護他們自己的權利（見表六）。數據表明，失地農民的法制意識薄弱，失地農民還有極度的怕“訴”心理。

表六 失地農民權利救濟途徑選擇意愿

（二）政府方面因素——基于對失地農民的訪談與問卷調查

1.地方GDP和政績觀的驅使

目前，征地基本上是采用“行政征地”模式，所以當地政府既是運動員，又是裁判員。一些地方政府為增加地方財政收入，利用現行征地制度的漏洞和手中的征地權，大肆“尋租”、“低征高賣”、“先征后批”現象接連不斷。通過這些手段，地方政府不僅增加了財政收入，而且還提高了當地領導的政績。所以，越來越多的地方政府漠視失地農民利益，濫用其職權與失地農民共享土地利益，并占有土地收益的絕大部分。這是當前地方政府熱衷于征用集體土地的根本原因之所在。

2.政府違法征地問題突出

在土地違法征用案件中，數量最多和危害最大的莫過于以各種名義圈占、征用農民集體土地的違法行為。據平新喬教授課題組的統計，2004年全國地方政府的土地財政收入大約為6150.55億元左右。[1]而且目前我國土地出讓金全部歸屬地方財政，這就直接導致地方政府為了追求政績和財政收益，不惜采取各種違法、違規手段征用集體土地[2]。

3.政府問責制度的缺失

行政問責制的目的是預防和阻止行政官員濫用或誤用公共權力的失職行為。但該制度在我國剛剛起步，還有很多欠缺的地方。因為我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚，權限不夠明確，而且問責法律體系不完善，問責程序缺乏，尤其是責任主體不明確，責任歸屬不清晰，責任追究和責任處罰成本低等，這些都致使我國問責制度的發展受到限制。正因為目前我國行政問責制度的不完善，直接導致我國個別地方政府濫用其行政征地權征收集體土地，侵害失地農民的權利的事件頻發。

（三）法律方面因素——基于對我國現行法律法規的分析

1.現行法律和法規之間有矛盾，致使政府濫用“公共利益”

《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。而《土地管理法》第43條卻規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，這明顯與《憲法》精神相悖。這種自相矛盾的規定使得“公共利益”范疇容易從公共設施、公益事業等狹義的概念擴大到所有經濟建設領域。“我國土地征用的目的已遠遠超出公共利益的范疇，而且國家動用征地權來滿足城市化用地需求在某種程度上已經為政策法規所承認，這種現象在世界上是絕無僅有的”[3]。

2.征地程序不完善，缺乏事前審查制度

調研顯示，雖然目前大多數的農民清楚征地標準，并見過政府發布的公告，但幾乎沒有被征地農民參加過征地過程，在征地過程中也就無法表達自己的意愿。另外，缺乏征地事前審查制度，由于計劃經濟時代行政征地的影響，我國征地過程中并沒有審查征地目的這一環節。事前審查制度的缺失為地方政府提供了濫用征地權的機會。同時，還缺乏相應的監督體制，在征地過程中，政府拖欠農民征地補償款的現象時有發生。

3.失地農民權利救濟渠道缺失，無法表達訴求

調研顯示，失地農民對法院裁決征地糾紛普遍不抱希望，他們認為維護自己利益的最有效救濟途徑就是到政府集體上訪。失地農民權利受損后權利救濟渠道的缺失造成了近年來失地農民群體上訪事件層出不窮。大多數受調查的農民表示：集體搞個上訪，鬧一鬧，政府辦事的效率就會很高，要是你啥也不干，等著政府主動給你幫助，那就什么都沒有了。調研發現，大多數失地農民在權利受到侵害后其權利無法通過法律救濟渠道來解決，只得通過“異常渠道”來表達自己的利益訴求。

四、失地農民權益保護的對策

（一）農民層面

1.提高失地農民自身素質

農民在被征地后，應當通過現代科技知識以及文化知識的學習，改變自己“靠田吃飯”的傳統觀念，增強自身的致富能力、創業能力和市場競爭能力，盡快適應新的社會生活環境。失地農民要提高自己的權利意識，拿起法律的武器來維護自己的權利。有學者就曾建議：“失地農民應當不斷提高權利意識，要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態對于權利的步伐侵害的逆來順受”[4]。只有自身各方面的素質提高了，才能更有效地維護自己的權利。

2.組建能夠真正代表失地農民的自治團體

社會階層的博弈能力與其組織化程度正相關。失地農民缺乏凝聚力，談判能力弱，難以維護自己應有的權利。因此，筆者認為失地農民可以仿照“消費者協會”，建立“失地農民協會”組織。這種組織是由失地農民自愿參加的民間自治團體，是失地農民自我服務的組織。有了這樣的組織，可以大大提高失地農民政治參與度，提高利益表達的層次和效能，擴大社會影響以及增強談判能力。

（二）政府層面

1.轉變政府在征地過程中的職能

從政治學上講，政府的職能應當是提供各種公共服務。因此，保障失地農民權利的關鍵就在于加快政府職能轉型，即由權力型政府向服務型政府轉變。在征地過程中，地方政府應當做到以下三點：首先，政府應擺正自己在土地征收過程中的位置，嚴格區分公共利益項目和商業用地項目。其次，通過立法，逐步收回政府的商業用地征地權利，讓政府退出土地交易過程。對于商業用地項目，應當通過市場機制來解決，而不是目前的行政征地方式。政府應當依法對土地市場進行管理、監督、審查。最后，政府應依法公正地做好失地農民與開發商的協調工作，保障失地農民的合法權益。

2.完善征地信息公開制度

政府在嚴格執行信息公開化制度的同時，還需做到以下兩點：一是建立聽證制度，并能夠充分地實施。實施充分的聽證，讓廣大公民有效地參與征地決策過程，對政府公共管理過程實施有效的監督。二是政府必須公開與征地有關的任何信息，做到政策透明、程序公開。整個征地程序透明度越高，征地的公平性就越強，失地農民利益就越能夠得到維護。

3.著力促進失地農民就業

安排失地農民就業，是政府的責任。當前急需解決的問題是在農民失地后，當地政府應當組織農民進行就業培訓，千方百計地解決好失地農民的就業問題。另外，政府應當和用地企業簽訂用人協議，將解決失地農民就業作為用地企業優先用地的硬性標準，從而將一定比例符合就業條件的失地農民安排進用地企業工作。

（三）法律層面

1.明確“公共利益”的判斷標準

我國《憲法》第10條、《物權法》第42條以及《土地管理法》第2條都規定了國家在為了“公共利益”的需要時，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地。但是，上述法律都沒有對“公共利益”的概念和范圍做出明確界定。“公共利益”概念是一個開放性的概念，在諸多法律中很難做出“一刀切”的規定。在現實生活中也無法對“公共利益”的范疇做出窮盡列舉。但筆者認為應當針對目前現實中出現的各種征地情形規定一些基本類型，并用司法解釋進行補充。只有清晰地明確“公共利益”的界限，才能避免地方政府打著“公共利益”牌子征收集體土地并從中獲利，也才能杜絕地方政府違法、違規征地現象的發生。

2.完善土地征收與補償程序

在強大的政府公權力面前，失地農民是弱者，要使他們的利益在征地中少受或不受到侵害，就必須完善土地征收和補償程序。目前的法律法規雖有一套看似完善的程序，但并不能完全保證失地農民的權利。從保障失地農民權利的目的出發，目前征地程序中還應當做到以下幾點：首先，應當嚴格審查征地目的。目前我國征地過程中并無這一環節，而是將其置于征地申請與審批之中，這就給地方政府利用自己的職權濫用征地權提供了機會。因此，設置征地事前審查制度顯得尤為重要，而且事前審查制度具有其他環節無法彌補的重要性。其次，設置事前先行補償程序。當前，許多發達市場經濟國家早已采取事前賠償程序，并且取得了不錯的效果。[5]因此，我國也可以采用國際上通行的“先補后征”程序。這種方式可以有效地防止我國目前在征地過程中出現的拖欠補償款行為，失地農民的合法權益也能夠得到維護。最后，完善監督機制。只有加強對被征土地利用情況的監督，才能避免借“公共利益”之名行買賣征收土地之實，也才能從根本上遏制地方政府濫用行政職權征收土地的行為。

3.強化征地糾紛的司法救濟力度

“無救濟，則無權利”。土地承包經營權是農民最根本的財產權利，我國也已將私人財產權的保護寫入憲法[6]。地方政府對集體土地的征收，使農民失去了家庭承包經營權，給其造成了損失。因此筆者認為應當將補償標準爭議糾紛、分配征地補償款爭議糾紛均納入可以提起民事訴訟的受案范圍，進而加強司法權對行政征地權的監督制衡，這更有利于充分保障失地農民的權利。

注釋：

①此表格中數據基本來源于各地政府關于征地補償標準的規范性文件中，只有個別城市數據來自于當地政府門戶網站上所刊登的標準。且此表中的區片綜合價標準皆以該市的一類區價格為準，即皆為各地的最高價。

[1]平新喬.中國地方政府支出規模的膨脹趨勢[J].經濟社會體制比較,2007，(1).

[2]張新安,陳從喜.中國國土資源安全狀況分析報告(2004-2005)[M].北京:中國大地出版社,2006，164-165.

[3]鹿心社.研究征地問題—探索改革之路(二)[M].北京:中國大地出版社,2003.

[4]秦守勤.權利貧困視野下的失地農民問題研究[J].三農問題研究,2010，(8).

[5]焦衛平.城市化進程中失地農民的利益保護研究[D].河南農業大學碩士論文,2009.

[6]王海軍.失地農民權益的民法保護[D].蘇州大學碩士論文,2009.