淺談基層林業植物檢疫的具體行政行為

李慧杰，王珂，趙斌，呂永強，李會寬，董國樂

(1．鄭州市林業工作總站，河南鄭州 450006;2．河南省新鄭林業高新技術試驗場，河南新鄭 451100;3．中牟縣森林病蟲防治檢疫站，河南中牟 451450)

隨著依法治國基本方略的實行，社會對林業植物檢疫(以下簡稱林檢)的要求越來越高。林檢是指依照植物檢疫法規采取的控制林業檢疫性有害生物傳播蔓延、保護森林資源和國土生態安全的一項重要措施［1］，是一項政策性、技術性很強的工作［2］，其法制性是區別于其他植物保護工作的根本所在［3］。林檢人員不但要熟練掌握各項專業技術，同時要正確實施各種檢疫行政行為［4］。目前，國家林業局正在全國開展“綠盾2012”林業植物檢疫執法檢查行動。為規范林檢執法，作者根據行政許可法、行政處罰法、行政強制法和工作實踐，總結出基層林檢的主要具體行政行為的種類、對象、實施主體、實施程序、執法文書和應注意的問題，供讀者參考。

1 基層林檢具體行政行為的實施主體、種類和對象

1.1 實施主體 縣級以上林檢機構屬于法規授權的組織，應以自己的名義實施林檢行政許可、行政處罰、行政強制措施。但是，林檢行政強制執行必須申請人民法院執行。林檢執法應由2個以上具有執法資格的林檢人員實施。

1.2 種類和對象 基層林檢具體行政行為主要包括行政許可、行政處罰、行政強制。一是林檢行政許可種類主要有核發《植物檢疫證書》和《產地檢疫合格證》;許可的對象是生產、經營、調運應施檢疫的林業植物及其產品的公民、法人或其他組織。二是林檢行政處罰主要是對違反《植物檢疫條例》等林檢法規的公民、法人或其他組織，給予罰款、沒收非法所得、沒收違反規定調運的植物和植物產品的處罰。對同一個違法行為，不得給予2次以上的罰款;違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰;被處罰人應具有行為能力。三是林檢行政強制措施主要有對公民、法人或其他組織違反規定調運的植物及其產品的查封、扣押;林檢機構沒有行政強制執行權，只能申請人民法院強制執行。

2 基層林檢具體行政行為的實施程序和執法文書

2.1 林檢行政許可程序(見圖1)和執法文書

2.1.1 申請 申請人填寫《林檢報檢單》提出申請，提供身份證明材料并附材料清單。屬于跨省調運必須經過檢疫的森林植物及其產品的，應有調入地出具的《森林植物檢疫要求書》。申請人對其申請材料實質內容的真實性負責。

2.1.2 受理 申請材料不齊全或不符合法定形式的，當場一次告知申請人需要補正的全部內容，過5日不告知的，自收到申請材料之日起即為受理;申請材料可以當場更正的，應允許申請人當場更正。對屬于職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式的，應受理申請。林檢機構受理或不予受理行政許可申請，都應出具加蓋林檢機構專用印章和日期的“書面憑證”。

2.1.3 審查 除憑有效期內《產地檢疫合格證》直接簽發《植物檢疫證書》等可以當場決定的外，均需對是否帶有林業檢疫性等應檢有害生物進行現場抽樣檢查，填寫《產地檢疫調查表》、《調運檢疫現場檢疫憑證》。對調查中發現的或疑似的檢疫性和危險性林業有害生物的，應采集標本若干份，附上采集標簽，填寫《林檢采樣憑證》;對一時不能有結果的，待培養或飼養后，供室內進一步檢驗或送專家鑒定的，要有書面鑒定結論。

2.1.4 決定 經過審查，對帶有應檢林業有害生物的，簽發《檢疫處理通知單》，依法進行除害處理。對除害處理不合格的，依法做出不予行政許可的書面決定，同時說明理由和所依據的技術標準、技術規范，告知申請人享有的復議權和訴訟權。對新發現的檢疫性和危險性林業有害生物，必須采取措施徹底消滅，并依法上報疫情。

現場檢疫或室內檢驗或專家鑒定或除害處理合格的，未帶有應檢林業有害生物的，應當做出準予行政許可的書面決定，并簽發《植物檢疫證書》或者《產地檢疫合格證》。

圖1 林檢行政許可程序

2.1.5 依法收費 林檢機構按照國家物價局、財政部頒布的《國內森林植物檢疫收費辦法》收取檢疫費。提供的行政許可申請書格式文本不得收費。

2.1.6 送達 采取直接送達等方式送達準予(不予)行政許可決定書和《檢疫處理通知單》、《植物檢疫證書》、《產地檢疫合格證》，送達應有受送達人簽字的登記或者送達回證。

2.2 林檢行政處罰程序和執法文書

2.2.1 簡易程序和執法文書 《植物檢疫條例實施細則(林業部分)》規定的罰款幅度是50～2 000元。執法中，如果林檢機構對法人或者其他組織罰款數額是50～1 000元，可以適用簡易程序。步驟是，①向當事人出示執法證件表明身份;②告知給予處罰的事實、理由、依據及當事人享有的權利;③聽取當事人的意見并進行復核，采納正確意見;④填寫《林業行政處罰當場處罰決定書》并交付當事人;⑤當事人繳納罰款;⑥報所屬機構備案。

2.2.2 一般程序(見圖2)和執法文書

2.2.2.1 立案 林檢機構發現或接到舉報，受害人控告、有關部門移送、上級交辦、違法嫌疑人主動交待、群眾扭送等，且有初步證據證明公民、法人或者其他組織違反林檢法規，違法行為應受處罰、屬于本機關管轄的應由承辦人員填寫《林業行政處罰立案登記表》，說明案由、違法嫌疑人基本情況和簡要案情，報林檢機構的行政機關負責人審批，立案查處。

2.2.2.2 調查取證 林檢機構必須全面、客觀、公正地調查取證;在調查或者進行檢查時，林檢人員不得少于2人，并應向當事人或者有關人員出示執法身份證件［5］。收集的證據應具有客觀性、關聯性和合法性，孤證不能定案。調查取證結束后寫出《案件調查終結報告》，報告中應有適用處罰裁量階次的建議。收集證據可以采取下列方法。

①詢問。詢問時應制作《林業行政處罰詢問筆錄》，詢問時不得采取誘導方式詢問，詢問筆錄應當記載詢問時間、地點、內容等，詢問筆錄記錄完畢后，由被詢問人寫上“以上筆錄我已看過(或向我讀過)，記錄屬實。”并逐頁簽名或蓋章，若有修改，應在修改處按指印;被詢問人拒絕簽字的，寫上拒簽理由，由見證人簽字。

②現場檢查(勘驗)。對林業植物等物品、場所進行檢查時應制作《林業行政處罰現場檢查(勘驗)筆錄》，記載被檢查人的基本情況、時間地點、內容，被檢查人或見證人簽名或蓋章。

③現場勘查攝影。對違法現場、物品等進行攝影的，應制作《林業行政處罰現場勘查攝影》文書，記載攝影人、攝影時間地點、說明的問題。

④提取物證、書證。提取與違法行為有關的物證、書證時，應制作《林業行政處罰證據提取清單》，記載時間地點以及證據的名稱、數量和物證的特征描述，書證應當收集原件，如果收集原件確有困難的，可以收集副本、影印本、照片、節錄本或者復印件，但應注明制作情況以及原件出處。例如注明“此件由我提供，與原件無誤，原件留存我處。”后由提供人簽名、簽署時間，加蓋印章或指印。最后是提取人和當事人簽名。

⑤采樣。見本文“2．1．3審查”部分。

⑥鑒定。對采集的懷疑帶有檢疫性有害生物的樣品的鑒定是案件定性問題的關鍵。林檢部門內設有鑒定機構，能夠鑒定的，自行鑒定;不能鑒定的，出具《鑒定委托書》，委托有關單位的專家鑒定。最后都應出具《鑒定結論》，記載鑒定的依據、鑒定方法、是否帶有應檢林業有害生物，鑒定人簽名或蓋章，并附鑒定人的資格證明。

⑦先行登記保存。在證據可能滅失或以后難以取得的情況下，林檢人員填寫《保存證據審批表》，經林檢機構負責人批準，制作并執行《先行登記保存證據通知書》;林檢機構應當在7日內及時做出處理決定，制作并執行《先行登記保存證據處理通知書》。

⑧查封、扣押。見本文“2．3．1查封、扣押程序”。

圖2 林檢行政處罰一般程序

2.2.2.3 告知 林檢機構在林檢處罰決定前，應制作《林業行政處罰事先告知書》，告知林檢違法嫌疑人的違法事實、準備處罰的理由及依據，處罰階次，依法享有的陳述權和申辯權。當事人陳述和申辯的，應制作《林業陳述(申辯)筆錄》，采納正確的意見。

2.2.2.4 聽證 如果符合聽證條件，處罰決定前，按行政處罰法第42條規定組織聽證。

2.2.2.5 決定 對違法事實清楚，證據確鑿的，根據情節輕重，做出處罰決定，填寫《林業行政處罰審批表》，報林檢機構的法制部門審核和領導審批;重大復雜案件由林檢機構負責人集體討論決定;批準后，制作《林業行政處罰決定書》。

2.2.2.6 送達 是將《先行登記保存證據通知書》、《查封、扣押決定書和清單》、《林業行政處罰事先告知書》、《林業行政處罰聽證告知書》、《林業行政處罰決定書》等有關文書送達給當事人。送達應有受送達人或見證人簽字的送達回證。送達回證，是將林業行政案件的相關法律文書交付、送達當事人，證明當事人已經收到了相關法律文書的憑據;受送達人拒收、拒絕簽名、蓋章，或者代收人拒絕代收、拒絕簽名、蓋章而留置送達的，以及委托送達、郵寄送達、轉交送達和公告送達的，應當在“備注”欄內注明。

2.2.2.7 執行 當事人按期履行，否則參見本文“2．3．2申請人民法院強制執行程序”。

2.2.2.8 結案 案件終結后，承辦人員及時制作《林檢行政處罰結案報告》，將案件查處情況、執行情況、處罰階次適用情況報林檢機構的法制部門審核和領導審批結案，立卷歸檔。

2.3 林檢行政強制程序和執法文書

2.3.1 查封、扣押程序和執法文書

2.3.1.1 內部程序 實施前必須向林檢機構負責人報告并經批準;情況緊急，需要當場實施的，林檢人員應在24小時內報告，并補辦批準手續。

2.3.1.2 外部程序 ①由2名以上林檢人員和當事人到場;②當場告知當事人采取林檢查封、扣押的理由、依據和救濟途徑，并聽取當事人陳述和申辯;③制作《林檢查封、扣押現場筆錄》，由雙方簽名或者蓋章，當事人拒簽的，由見證人簽名或者蓋章;④制作并當場交付《林檢查封、扣押決定書》和清單。

2.3.1.3 保管和費用承擔 對查封、扣押的植物及其產品，應由林檢機構保管，或者委托第三人保管，保管費用由林檢機構承擔;造成損失的，林檢機構負責賠償。

2.3.1.4 處理與解除 應及時查清事實，在查封、扣押的法定期限內做出處理決定。對違法事實清楚，依法應沒收的予以沒收;對帶有檢疫性林業有害生物的應除害處理;應解除查封、扣押的，做出解除的決定，立即退還財物。

2.3.2 申請人民法院強制執行程序和執法文書

2.3.2.1 申請條件 在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起3個月內，依法申請法院執行。

2.3.2.2 催告程序 向當事人送達履行林檢行政決定催告書10日后，當事人仍未履行的，可以依法申請人民法院強制執行。強制執行申請書應由林檢機構負責人簽名、蓋章。

2.3.2.3 人民法院受理 人民法院應在5日內受理;對不予受理的，可以復議。

2.3.2.4 人民法院書面審查和裁定 經書面審查，人民法院對符合規定、行政決定具備法定執行效力的，應自受理之日起7日內做出執行裁定。對具有行政強制法第五十八條規定情形之一的，自受理之日起30日內做出裁定;不予執行的，應說明理由，林檢機構可以依法復議。

2.4 林檢具體行政行為的實施期限

2.4.1 行政許可期限 除當場做出決定外，林檢機構應當自受理之日起20日內實施檢疫并核發檢疫單證。20日內不能做出決定的，經林檢機構所屬的林業主管部門負責人批準，可以延長10日，并告知申請人。當地政府要求的或本單位承諾的期限少于法定期限的，應遵守。

2.4.2 行政處罰期限 除當場做出處罰外，自立案之日起，應在1個月內辦完;經行政負責人批準可以延長，但不得超過3個月;特殊情況下3個月內不能辦完的，報上級林業主管部門批準，可以延長。

2.4.3 行政強制措施期限 不得超過30日。情況復雜的，經林檢機構負責人批準，最多延長30日。

3 林檢執法中應注意的幾個主要問題

3.1 執法主體要合法 執法人員應2人以上且“三證”齊全，即同時具有國家林業局頒發的《森林植物檢疫員證》和《林業行政執法證》、省級人民政府頒發的《行政執法證》。林檢執法各個環節，如受理憑證、許可決定書、處罰決定書等文書必須加蓋林檢機構印章;需要執法人員簽字的，應由2個以上林檢人員簽字，同時“三證”復印件附卷。在林檢執法中，有的在執法文書上加蓋林業行政主管部門的印章，或者執法人員少于2人，或者執法人員無證件、證件不齊全都屬于執法主體錯誤，在訴訟中必將導致敗訴。

3.2 執法程序要合法 執法程序如果違法必將導致敗訴。這里強調3點實踐中容易忽視的問題。一是林檢行政許可審查環節是對申請事項的實質性核實，是容易引起申請人不服的關鍵問題。因此采樣憑證等需要申請人簽字的文書必須有申請人或者見證人簽字，樣品的保存、鑒定等各個環節嚴格按照有關檢疫技術規程規范操作，鑒定結果一定要形成書面鑒定結論。二是在林檢行政處罰中，詢問是調查取證的常用方法。實踐中常采取“七何詢問法”制作詢問筆錄，即①何人，主要查清違法主體是誰及其基本情況;②何時，即違法行為發生的時間、持續進行的時間及查處的時間;③何地，指違法行為發生地點和位置;④何事，指構成何種違法行為;⑤何情節，指違法過程、手段，涉及的物品，違法所得等;⑥何故，指違法的原因、動機、目的;⑦何果，即造成了怎樣的危害后果。三是林檢執法中需要送達當事人的文書要及時有效送達，否則這些文書不能發生法律效力。直接送達是送達的基本原則，直接送達不成，可以依次選擇留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達、公告送達。執法實踐中，對本人不在交給他的同住成年家屬、或者交由法人的負責收件的辦公室或收發室、或者交本人的代理人也屬于直接送達，林檢人員要靈活運用，達到直接送達的效力。

3.3 執法內容要合法 這是林檢執法實體問題，弄錯了不但要敗訴，還要賠償當事人的損失。在林檢行政處罰中，對當事人的違法行為定性要準確，如是否無檢疫證運輸苗木要查證確定，是否攜帶檢疫性林業有害生物要鑒定準確;適用法律法規要準確，處罰要適當，違法行為情節輕重與處罰程度要一致。從處罰決定書的內容能反映出執法水平和執法內容的合法性，決定書必須載明被處罰人的基本情況，違法的事實、證據，處罰的種類、階次和依據(某條、款、項、目)，履行方式和期限，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限，林檢機構的名稱、行政印章和日期。

［1］ 趙宇翔，冉東亞，宋玉雙，等．林業植物檢疫標準化工作的現狀、問題及對策［J］．中國森林病蟲，2007，26(6):42 －44．

［2］ 高步衢，宋玉雙．我國森林植物檢疫工作的歷史回顧［J］．中國森林病蟲，2001，20(5):19 －22．

［3］ 王瑞紅，沈艷霞，陶嗣麟．試論我國森林植物檢疫工作的組織與管理［J］．中國森林病蟲，2001，20(5):32 －35．

［4］ 申富勇，黃維正，張建華．淺談森林植物檢疫行政行為［J］．植物檢疫，1997，11(1):45 －47．

［5］ 羅正均，崔永三．淺議林業植物檢疫執法行政處罰程序［J］．中國森林病蟲，2010，29(5):44 －46．