論我國食品召回法律制度的完善

邵 波，胡尚慧

(1.西南政法大學民商法學院，重慶401120;2.浙江省臺州市黃巖區人民法院，浙江臺州318020)

一、我國食品召回制度及其特征

食品召回制度是從屬于缺陷產品召回制度的特別規定，與藥品召回制度、汽車召回制度共同構成我國缺陷產品召回制度的內容?？偟膩碚f，召回就是指產品的生產者、銷售者等法律規定的市場主體在產品存在危及消費者生命、財產安全的缺陷時，依法主動或者受相關主管部門指令，將產品從市場中回收，并采取修理、更換、補償等措施予以補救的法律制度。［1］食品召回制度作為缺陷產品召回制度的一個分支，既有與其他召回制度的共同之處，也在概念及特點上體現著食品安全領域的特殊性。

(一)食品召回制度的界定

食品召回制度是指食品的生產者、經銷商、進口商在其生產或銷售的食品出現危及消費者人身、財產安全的缺陷時，依照法律規定主動或者受行政主管部門指令，將所生產、銷售的食品從市場上收回，并采取更換、賠償等措施予以補救，從而避免或減小缺陷食品危害的制度。［2］有缺陷的食品也應具備缺陷產品召回制度的共性要求，即在同一批次的食品中出現危及消費者人身、財產安全的不合理危險。由這個概念可知，食品召回制度首先注意保護消費者的人身、財產權益不受損害，著重降低缺陷食品對人體健康的危害。同時，食品召回制度也對市場的商品結構進行著調整，優化市場上食品的質量結構。

我國對缺陷產品召回制度的構建起步較晚，相關概念的法律界定也不盡完善，這也體現在食品召回制度的法律規定上。對于食品召回的定義，僅僅在現行的國家質檢總局發布的《食品召回管理規定》中規定的比較具體明確。根據該規定，食品召回是指食品因為生產上的原因在同一批次或同一類別出現了缺陷，生產者通過退換、修改消費說明、賠償等方式，消除或減少不安全食品危害的制度。該規定根據食品安全危害的嚴重程度，將召回劃分為三個等級，并且明確了主動召回和責令召回兩種食品召回形式。在這個規定中，對不安全食品作了分類，即不安全食品包含已經誘發危害的食品、可能引發危害的食品、可能對特定人群造成危害而未予以標示的食品和依照其他法律法規確定為不安全的食品。

(二)食品召回制度的特征

1.事前救濟性

食品召回制度強調不安全食品的生產者、經銷商、食品生產監管部門對食品質量的監督控制，在造成大范圍危害之前采取退換、警示等措施防止可能的危害發生，從而使消費者的健康避免不可逆轉的危害。這是食品作為特殊產品對于人體健康的重要意義所決定的。［3］

2.主體、對象的廣泛性

食品召回制度的廣泛性首先體現在召回義務主體的廣泛性上。食品的生產和銷售過程中可能對食品缺陷造成影響的生產商、進口商、經銷商等都有可能成為食品召回的義務主體，這有利于召回的有效實施和消費者權益的保護。此外，食品召回制度的保護對象也體現著廣泛性，食品召回制度對涉及到的所有消費者予以平等的保護。［4］

3.法律干預的主動性

食品召回制度主要著眼于保護人體健康不受不安全食品的危害，基于消費者的弱勢地位給予特殊保護，課以經營者主動發現問題并召回產品的義務，同時也要求有關監管部門加強對食品質量的監督，必要時依職權責令經營者召回不安全食品，在制度設計上突出了法律的主動干預。

4.目的的公益性

作為缺陷產品召回制度的一種，食品召回制度保護的是不特定消費者的利益，傾向于公共安全。一是因為缺陷食品往往是某一批次大量出現問題，在不特定數量的消費者中是一種潛在風險，造成對公共安全的威脅;二是食品召回制度基于消費者的弱勢地位給予特殊保護，是從消費者整體利益角度出發的。由于食品的消耗性強，對不安全食品的召回比起其他缺陷產品要更迅速、效率要更高，否則就可能造成不可估量的損害。

5.公、私兼具的調整手段

食品召回制度中，規定了生產者、銷售者等民事主體承擔產品召回的義務，對于損害的民事賠償，對產品的退換、補償等義務，體現了私法的特征;同時，也規定了行政主管部門出于對不特定多數消費者利益和公共安全的保護，在必要時運用公權力強制生產經營者召回缺陷產品，體現了公法性質。

二、國外食品召回立法的實踐

相對于我國缺陷產品召回制度起步晚、發展尚不健全的狀態，一些國家無論是理論還是實踐都經歷了相當長時間的演變和進步，形成了較為完善的法律制度和成熟的操作模式，食品召回制度真正成為了維護食品安全的利器，很大程度上保護了國民的健康，促進了整個食品工業質量水品的提高。在這些國家的食品召回立法和實踐中有很多值得我國借鑒的地方，對于我國食品召回制度的完善有著重要的參考價值。［5］

(一)食品質量立法體系較完備

美國在壟斷資本主義經濟時期(十九世紀末至二十世紀中期)，食品安全問題曾經十分嚴重，國民健康深受其害。從二十世紀初期起，美國就開始注意食品安全立法，到如今已經形成了比較完善的立法體系。一是法律制定的層級從聯邦到各州，保障了食品安全的法律效力;二是不僅有《公共衛生服務法》、《食品質量法》等綜合性立法，還有數量繁多的針對具體食品種類的單項立法，根據具體食品的特點詳加調整，如《肉類產品檢驗法》等，并且食品召回制度的規定就主要體現在這些具體的法律中。［6］

(二)食品召回分級管理

美國的食品召回制度將食品召回劃分為三級，其依據是不安全食品對人體健康可能的危害程度。第一級召回級別最高，針對那些確定會給人體健康造成危害并極有可能造成死亡的食品;第二級召回則針對那些不足以致人死亡但仍然有可能對人體健康造成傷害的食品;第三級召回針對的是標示有誤但并不危害消費者健康的食品。通過對缺陷食品的分級評估，監管部門可以根據危害的程度采取不同的召回措施，更有效地實現對不安全食品的控制。

而與美國等國不同的是，澳大利亞的食品召回制度采取了獨特的兩級分級制度。澳大利亞將食品召回分為貿易召回和消費者召回，依據的是食品銷售渠道和消費群體的不同。主要出現在食品生產者與經營者之間的食品召回屬于貿易召回，而進入消費市場后與消費者直接相關的食品召回屬于消費者召回。這種簡單分類便于管理，簡化了流程，操作性強，提高了食品召回的效率。

(三)實行嚴格的程序控制

以美國為例，美國的食品召回方式也分為企業召回和政府責令召回。雖然責令召回僅作為企業違背食品召回制度的情況下的備用措施，但是任何一種食品召回都必須在食品藥品管理局和農業部食品安全檢驗局的嚴格監管下進行，公權力的運用得到了非常明顯的體現。美國食品召回的程序包括企業報告、評估召回級別、制定召回計劃、實施召回、終止召回幾個步驟，違反程序的企業將受到嚴厲的行政懲處甚至承擔刑事責任，而主動積極實施召回則有可能減輕或者免于處罰，此稱之為“寬恕制度”。

(四)聯邦和地方協同配合

以澳大利亞、新西蘭兩國的經驗為例，澳大利亞、新西蘭兩國在食品安全問題上建立了緊密的合作關系，兩國共同制定了食品標準，并成立了管理澳大利亞、新西蘭食品安全的統一機構澳大利亞新西蘭食品局。［7］不僅聯邦，而且地方也可對缺陷食品實施強制召回，并且各州有權制定聯邦立法以外的食品召回法律。食品召回的主導機關是澳新食品標準局，通過上下級部門分工統一監管從聯邦到地方各州的食品召回活動。因此，國家不僅可以從整體上監管和控制食品召回的實施，同時也賦予了地方政府根據具體情況而采取具有針對性的召回措施的權力，避免出現僵化或混亂的極端局面。

(五)建立了有效的食品溯源機制

澳大利亞通過建立信息檔案，加強跟蹤調查制度的建設，建立起一套有效的缺陷食品溯源機制。監管部門可以在任何一個流通環節追溯到缺陷產品產生的源頭，把握食品召回的關鍵環節，從而能明確食品召回中的責任主體，迅速實施召回。

(六)統一的監管機構

加拿大的食品召回制度主要由《加拿大食品檢驗局法》予以規定，根據該法，加拿大食品監督局對全國的食品召回進行統一監管，其他各類政府部門在食品召回制度中處于職能從屬和業務配合的地位。這有別于美國的多頭監管，避免了各部門的職能交叉或真空。由統一機構食品監督局對食品召回進行垂直領導，各級權責分工明確，有助于提高食品召回的效率。［8］

(七)對食品召回進行計劃指導

在加拿大，食品召回監管部門根據生產流通環節制定指導計劃，根據生產商、批發商、進口商、零售商等不同召回主體分別制定有針對性的食品召回指南，指導食品生產流通各個不同環節發生的召回。這順應了食品召回的連續性、規范性的要求，增強了食品召回制度的可操作性。

三、我國食品召回制度的困境

借簽國外食品召回制度的經驗，反觀我國的食品召回制度建設，仍存在很大的調整空間，一些早已存在的問題需要解決，完善我國的食品召回制度必須突破這些困境。

(一)食品召回制度發展滯后

我國食品安全的法律制度建設在很長的歷史時期處于零的狀態，食品安全問題愈顯突出。尤其是近年來化工產業的發展，各種添加劑、農藥、化肥被應用到食品加工行業中，食品安全事件頻發卻沒有得到有效遏制，相關法律制度不健全是一個重要的原因。當《食品安全法》確立食品召回制度時，已經是二十一世紀。起步晚，發展滯后，主要體現在食品召回管理中的召回效率低、程序不規范、召回食品處理不嚴格等方面。

(二)食品溯源機制不完善

食品在銷售過程中，往往缺乏明晰的記錄，且隨著交易次數的增加，來源就越來越難以查明，再加上食品數量巨大，增加了追根溯源的難度。但是，對于存在潛在危害的缺陷食品，如果沒有有效的溯源機制，缺陷原因、召回主體、召回范圍等就不能確定，召回就難以迅速、充分的實施。我國的食品溯源機制起步較晚，且目前僅局限在少數城市和出口食品，遠不能覆蓋全國范圍內的各類食品。另外，目前的食品溯源機制鏈條較短，不能有效發揮作用。

(三)食品生產缺乏監管

我國的食品生產總體上還處于較低的水平，大部分生產經營分散、規模小，且普遍生產不規范，缺乏科學的質量管理體系，缺乏明確清晰的責任機制和監督機制，很難做到對食品生產的有效監管。我國的食品生產難以在企業內部形成有效的監管，這也給食品召回提出了挑戰。

(四)食品監管部門監管職責不明確

《食品安全法》雖然確立了食品召回制度，但是并未明確食品監管部門在食品安全監管和食品召回中的嚴格的職責，以至于監管部門不作為，食品召回制度彈性大。食品召回的過程中，企業缺乏來自監管部門的督促、指導，召回程序運行多有瑕疵，且缺乏透明性，結果是有缺陷的食品并未召回。2008年三聚氰胺事件就反映了食品監管部門監管的缺位。

(五)食品召回成本高

由于食品在出售后很快就被消費，并且食品銷售難以建立有效的溯源機制，使得在實施食品召回時難以及時通知消費者參與召回。消費者缺乏保存交易憑證的習慣，使得消費者在食品召回中難以操作。食品單個價值小，數量龐大。這些因素都導致了食品召回成本居高不下。并且，對于召回但不能再度投放市場的食品的處理，也是食品召回成本的重要部分。

四、完善我國食品召回制度的建議

(一)建立配套的法律制度

《食品安全法》確立了食品召回制度，但僅僅處于較為粗略的水平。［9］食品生產、流通的各個環節都需要具體的法律規定加以規范。食品種類繁多，也需要針對不同特性的食品類別作出具體的法律規定。所以，除了《食品安全法》，仍然需要多項配套法律法規，才能建立起一套操作性強的食品召回制度。借鑒美國等國的經驗，以食品的不同類別分別制定配套的食品召回法律法規。另外，有觀點建議出臺《產品召回法》，將缺陷產品召回制度賦予更高的效力，促進召回法律制度的體系化，此觀點殊值采納。

(二)加大食品安全違法行為的懲處力度

雖然《食品安全法》規定了十倍賠償金制度，加強了對食品安全違法行為的處罰，但是總體上看來，我國目前對食品安全違法的打擊力度還不夠大，尤其是對于違法企業來說，罰款、賠償金額較小，不足以達到懲處的效果。本文認為，可加大食品安全違法民事責任賠償的額度以及行政罰款的數額，對于嚴重的違法行為還應吊銷執照，造成嚴重后果的，還應追究其刑事責任。加大違法的懲處力度，將促使生產經營者主動發現食品存在的缺陷，及時采取措施，防止危害發生。

(三)明確監管部門職責

雖然有食品安全委員會作為最高領導機構，但是食品安全監管體系仍然存在著多部門監管，職能經常出現交叉和真空，部門之間分工不明確，工作銜接不到位的現象，并且多部門監管的一個重大弊端就是權責不明，不作為，亂作為。因此，改革監管機制，改多頭并進為統一機構主導，由中央到地方形成垂直領導、權責明確的食品安全監管體系成了現實的選擇。另外，劃分原來屬于農業、工商等部門在食品召回制度中的職能，根據食品種類進行分類監管，由各部門分類實施召回。

(四)鼓勵企業主動召回

將食品召回作為一種法律義務更為恰當。一是有利于食品召回法律義務和食品召回法律責任之間的關系更合乎邏輯。如果僅僅將食品召回作為法律責任，則不能解釋經營者因違背食品召回制度受到的行政處罰、民事賠償、刑事處罰的性質。二是有助于生產者主動發現產品的問題，采取必要措施及時召回。三是強化了經營者在交易合同中的義務，使得不安全食品召回受到合同義務的約束。因此，宜將缺陷食品召回明確規定為生產經營者的義務，使防止不安全食品進入流通領域成為每一個生產商、進口商與經銷商的法定義務，并在交易合同中以合同義務的形式予以鞏固，以促進食品生產經營者在生產、流通的各個環節對缺陷食品進行召回，避免更大的損失。此外，對于主動積極實施食品召回，有效避免危害的生產經營者，還應在《食品召回管理規定》第34條的基礎上加大減免處罰的程度，激勵企業主動實施召回。

(五)建立完備的食品質量控制體系

加強對食品生產過程的監管，有賴于完備的食品質量控制體系，關鍵在于建立良好的質量體系認證制度，對食品企業生產的各個環節進行評測、監督。這就需要建立嚴格的認證標準，對認證機構的資質進行嚴格審查，維護認證制度的高效和權威。

五、結束語

食品召回制度作為缺陷產品召回制度的重要組成部分，有著與其他缺陷產品召回制度的共性，概念上相似，具有公益性、主動性、調整手段公私兼具等共同點。它們的制度不足也有許多相似之處，都面臨著法律不完備、監管部門職責不到位、企業內部監督難、懲戒力度小等問題。因此，以上在食品召回制度中所提出的一些完善建議對于汽車召回制度、藥品召回制度的完善同樣具有適用意義，即加強完備的法制建設、加大違法懲處力度、鼓勵生產經營者主動召回缺陷產品。但是作為一種具體的制度，食品召回仍有其特殊的問題，例如根據食品以及食品召回的特性，應當加強食品生產的企業內部監督，完善質量監督體系，加強對食品交易的監測，擴大食品溯源體系的覆蓋范圍。

［1］郝翔鷹.構建食品召回制度的法律思考［J］.鄭州航空工業管理學院學報，2007(2).

［2］袁健群，葉樺，丁憲.部分發達國家和地區食品召回制度的現狀及其思考［J］.中國食品衛生雜志，2007(19).

［3］王利明.關于完善我國缺陷產品召回制度的若干問題［J］.法學家，2008(2).

［4］孫健.我國食品安全法律制度研究［D］.東北林業大學碩士學位論文，2007.

［5］張繼宗.發達國家對食品安全的監管及啟示［J］.中國工商管理研究，2005(3).

［6］程言清.美國食品召回制度及其特點［J］.江西食品工業，2003(1).

［7］魏益民，劉為軍.澳大利亞、新西蘭食品召回體系及其借鑒［J］.中國食物與營養，2005(4).

［8］江華.我國食品召回制度研究［D］.華東政法大學碩士學位論文，2010.

［9］王衛紅.談我國食品安全法律與監管體系的營造和完善［J］.河南工業大學學報，2006(2).