《里約宣言》與中國的濕地環境管理

王 蓉，王仲懷，周訓芳

（1.中南林業科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004; 2.長沙縣林業局， 湖南 長沙 410100）

《里約宣言》與中國的濕地環境管理

王 蓉1，王仲懷2，周訓芳1

（1.中南林業科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004; 2.長沙縣林業局， 湖南 長沙 410100）

1992年6月聯合國環境與發展大會通過的《里約宣言》，對環境管理提出了新的要求。中國政府吸收《里約宣言》中所蘊含的環境管理理念，在濕地環境保護工作中倡導生態化的濕地環境管理模式，促進人與自然的和諧發展和生態文明建設。在《里約宣言》有關原則的指導下，中國政府結合本國國情完善了濕地環境管理制度體系，尤其是在公眾參與、社區共管和環境影響評價方面，取得了長足的進步。

里約宣言；濕地；環境管理

濕地環境管理是政府及其濕地主管部門為了達到既能發展經濟、又不超出濕地環境承載力的目的，運用技術的、經濟的、法律的、教育的等手段，限制濕地污染與破壞行為，保護濕地環境，改善濕地環境質量的管理活動。濕地環境管理是政府主導的環境管理的重要組成部分。1992年6月聯合國環境與發展大會通過《關于環境與發展的里約宣言》(以下簡稱《里約宣言》)以來，中國的濕地環境管理取得了顯著成績。《里約宣言》對中國的濕地環境管理起到了一種催化劑的作用，推動中國政府確立了更加先進的濕地環境管理理念和政策，積累了寶貴的管理經驗，為倡導和實踐生態化的濕地環境管理模式奠定了良好的基礎。

1 《里約宣言》體現的濕地環境管理要求

《里約宣言》所宣告的27項原則中，有8項原則與環境管理直接相關。其中，原則10所宣告的“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應能適當地獲得公共當局所持有的關于環境的資料，包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識與參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序”，在濕地環境管理中，具體體現為濕地環境保護的信息公開、濕地環境管理決策的公眾參與、濕地環境公益訴訟等；原則17所宣告的“對于擬議中可能對環境產生重大不利影響的活動，應進行環境影響評價，作為一項國家手段，并應有國家主管當局做出決定”，具體體現為濕地環境影響評價；原則20所宣告的“婦女在環境管理和發展方面具有重大作用。因此，她們的充分參加對實現持久發展至關重要”，具體體現在濕地環境管理的性別平等以及相關的管理措施當中；原則22所宣告的“土著居民及其社區和其他地方社區由于他們的知識和傳統習慣，在環境管理和發展方面具有重大作用。各國應承認和適當支持他們的特點、文化和利益，并使他們能有效地參加實現持久的發展”，具體體現為濕地管理中的社區共管模式、非物質文化遺產保護等。

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態系統，是自然界最富生物多樣性的生態景觀和人類重要的生存環境，在為人類提供大量原料、食物和水資源的同時，也在維持生態平衡、保持生物多樣性和珍稀物種資源以及涵養水源、蓄洪防旱、降解污染、調節氣候、補充地下水、控制土壤侵蝕等方面起到了重要作用[1]。里約會議之后，中國在濕地環境管理方面吸納和確立了《里約宣言》宣告的上述原則中所體現的環境管理理念，逐步建立和完善了有利于實現可持續發展和生態文明的濕地環境管理制度體系。在濕地環境管理實踐中，中國政府響應《里約宣言》對濕地環境管理提出的新的要求，越來越注重因地制宜地實施濕地環境管理，根據濕地生態環境的區域性差別規律，針對不同生態功能的濕地單元，按照法定程序制定了各種技術規范和管理措施，并逐漸興起了生態化的濕地管理模式的理論與實踐[2]。

2 《里約宣言》蘊含的濕地環境管理理念

2.1 濕地資源可持續利用

1992年里約環境與發展大會的召開，使“環境與發展”成為世界關注的焦點，《里約宣言》所確立的環境保護理念在全球迅速傳播并廣為接受。《里約宣言》原則4指出：“為了實現可持續發展，環境保護工作應是發展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮。”這一原則突出強調了環境保護是經濟社會可持續發展整體進程的一個組成部分，揭示了環境問題必須在經濟社會發展的整體進程中尋求解決方案這一客觀規律。濕地生態環境的破壞，大多歸因于濕地利用方式的不合理。因此，合理利用濕地是濕地環境管理的核心，根據本國國情來選擇濕地開發利用的可持續模式，對于濕地環境管理是非常重要的。

里約會議之后，中國政府已經認識到，單純追求經濟數量增長和先污染后治理的傳統發展模式，滿足不了人類社會發展的需要，必須走經濟、社會與環境相互協調的發展道路，因而十分重視可持續發展戰略的實施。1992年7月，由國家計劃委員會和國家科學技術委員會牽頭組織各有關部門制定和實施中國可持續發展戰略，先后制定了《中國21世紀議程》和《中國21世紀議程綱要》，提出了中國的可持續發展目標，并把濕地保護列為一項重要優先領域。1994年，中國政府發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，“構筑了一個綜合性的、長期的、漸進的可持續發展戰略框架和相應的對策”[3]。按照《中國21世紀議程》，中國在接下來的20年里逐步制定并實施體現可持續發展思想的濕地開發利用政策和管理制度，將濕地合理利用作為濕地環境管理的核心。濕地是中國實施可持續發展戰略的重要資源之一，濕地合理利用是指“以一種與維持生態系統的自然特性并行不悖的方式造福于人類的可持續利用”[4]。使人類使用濕地既能為當代人提供最大的持續性利益，同時又維持其潛力以滿足后代人的需求和發展，逐步在濕地環境管理中充分體現可持續發展這一全局性和戰略性指導思想。

2.2 濕地生態文明

雖然《里約宣言》不具有國際公約的性質，而只是一份表明各國對全球環境保護的戰略、策略及措施等方面的態度和立場的非法律性政治文件，但是，作為政治宣言，其具有強烈的政治上、道義上的約束力。在環境保護過程中，特別是在環境政策的制定和環境管理制度的實施中，世界各國理應遵循和貫徹其理念。

《里約宣言》原則1指出：“人類處于普受關注的可持續發展問題的中心。他們應享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利。”這一原則提出了人是實現可持續發展這一目標價值的中心，其生活方式應當是與自然相和諧的生活方式。這樣的生活方式，可以被看作是生態文明的縮影。所謂生態文明，是指人類在改造客觀世界的同時，又主動保護客觀世界，通過自覺遵循生態規律來優化人與自然的關系，實現人與自然相和諧、經濟社會發展與生態環境保護相協調所取得的物質與精神成果的總和[5]。濕地生態系統具有獨特和多樣的生態功能，如調節氣候、凈化和調蓄水源、保存物種、生態旅游等。人們在享用濕地生態功能的同時，應當遵循生態文明理念，運用生態系統方法設計濕地環境管理制度。

《中國21世紀議程》第20章的“科技界在可持續發展中的作用”中提出“加強和建立關于環境與發展的道德的各級咨詢組織，發展科技界和社會公眾共同的價值體系，建立與自然相互和諧的新行為規范，為統一的行動奠定基礎”[6]。中國政府通過提出這一行動方案，率先樹立了科技界在可持續發展中的表率作用，在全社會倡導與自然相和諧的新的行為規范。1971年《拉姆薩爾公約》（即《濕地公約》）和1972年《里約宣言》以后，中國處在全面重建生態環境和加強生態保護的歷史時期，濕地開發與保護引起國際上的廣泛關注。隨著對濕地認識的逐步深入，全社會深刻地認識到了濕地與人類的生存休戚相關，與人類的現在和未來密切地交織在一起，因此，制定并實施了一系列的濕地環境管理制度，加大了濕地環境污染防治力度，全面開展了濕地生態保護監管和執法，并努力尋求新的發展機制、理論、理念來緩解濕地生態環境危機。在實施以生態文明為目標的濕地環境管理實踐中，充分保護公眾的環境知情權和參與權、提高環境決策的透明度和環境信息的公開度，顯得尤其重要。基于上述努力，環境影響評價、公眾參與、社區共管等濕地環境管理制度在中國得到了廣泛認可和普遍實施，大力推動了生態文明進程。

3 《里約宣言》對中國濕地環境管理的突出影響

3.1 公眾參與

《里約宣言》原則10將公眾參與作為實現可持續發展的重要保證之一，同時對行政機關提出了信息公開的要求。在《里約宣言》之前，我國于1989年制定的《環境保護法》第6條為公眾參與環境保護提供了指導性的法律原則，該條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”在《里約宣言》發表之后，我國面臨著將這一指導性原則轉變為環境管理實踐的挑戰。1996年，國務院發布的《關于環境保護若干問題的決定》要求“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用”。1996年修正的《水污染防治法》第13條第4款關于“環境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”的規定，是公眾參與制度的具體化。而2002年制定的《環境影響評價法》，首次在環境立法中規定了普遍的公眾參與條款。該法第5條規定“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”；第11條針對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，要求規劃的編制機關在報送審批前舉行論證會、聽證會或者其他形式征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。在2003年頒布的《行政許可法》中，專門就涉及公共利益的重大行政許可事項規定了聽證制度。2006年，國家環境保護總局頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》。環境管理的實踐已經證明，公眾參與是環境保護中最有效可行的環境管理制度。運用到濕地環境管理中，濕地環境管理不僅需要環保、林業、農業、建設、海洋、水利、土地等政府有關職能部門的參加，而且需要公眾的廣泛參與，最大限度地保障公眾享有知情權，“依靠信息本身的影響形成一種壓力去進行污染預防”[7]。

3.2 社區共管

長期以來，由于居住在濕地周圍的居民認為濕地資源是取之不盡、用之不竭的，這種過度利用自然資源的行為導致了濕地資源的逐漸退化和濕地生物多樣性的喪失。濕地保護是全社會的共同事業，保護工作是否有效開展取決于公眾和管理決策者以及濕地開發利用者對濕地重要性的認知程度，因此，應采用多種手段宣傳濕地的效益和價值，提高全民的濕地保護意識，讓公眾直接參與濕地環境管理活動。社區共管是指社區共同參與濕地保護管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標是生物多樣性保護和社區可持續發展的結合[8]。《里約宣言》原則22宣稱，“土著居民及其社區和其他地方社區(即少數民族及他們的居住區域)由于他們的知識和傳統習慣，在環境管理和發展方面具有重大作用，各國應承認和適當支持他們的特點、文化和利益，并使他們能有效地參加實現持久的發展”。這可以被看作是對社區共管的原則性要求。《里約宣言》發表后，20世紀90年代以來國際上普遍推行一種新型的自然資源管理模式——社區共管模式。在我國的濕地環境管理中，社區共管主要被運用于濕地自然保護區的管理。1995年開始，在福建、江西、湖北、云南、陜西等5個省的9個國家自然保護區開展社區共管模式的試點工作。我國在濕地自然保護區的社區共管實踐，不僅要解決濕地環境保護問題，而且還要解決弱勢群體的生計問題，實現環境與發展的雙贏目標。

3.3 環境影響評價

《里約宣言》原則15指出：“為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。”原則17指出:“對于擬議中可能對環境產生重大不利影響的活動，應進行環境影響評價，作為一項國家手段，并應由國家主管當局做出決定。”環境影響評價是一項為了貫徹“預防為主”方針、從源頭防治環境污染和生態破壞的重要環境管理制度，與經濟社會發展密切相關。嚴格執行環境影響評價制度，既是從決策源頭防治環境污染和生態破壞的內在要求，也是加快推進經濟發展方式轉變的時代要求。環境影響評價制度20世紀60年代首創于美國，被規定在1969年美國的《國家環境政策法》中。我國1979年《環境保護法（試行）》最先引入環境影響評價制度，1986年《基本建設項目環境保護管理辦法》對環境影響評價做了較全面的規范，1989年制定的《環境保護法》第13條對環境影響評價作了進一步規定。《里約宣言》發表以后，1994年國務院批準頒布的《中國21世紀議程》在第3章“與可持續發展有關的立法與實施”中提出：“在有關立法中，規定建立‘可持續發展影響評價制度’，要求政府部門在制訂政策、規劃過程中和企業立項時，對可持續發展可能產生的影響做出評估”。1998年，在對《建設項目環境保護管理辦法》進行全面修改的基礎上頒布了《建設項目環境保護管理條例》，結合《里約宣言》提出的新要求，對評價范圍、內容、程序、法律責任等作了修改、補充和更具體的規定，從而完整地確立了我國的建設項目環境影響評價制度。2002年，我國制定了專門的《環境影響評價法》，對規劃和建設項目的環境影響評價做了全面和系統的規定，確立了對規劃的環境影響評價制度。

環境影響評價已成為環境管理工作的重要組成部分[9]。建立濕地資源開發的環境影響評價體系，對現行的濕地資源開發政策以及未來戰略進行環境影響評價，成為了我國現階段濕地環境管理的重要內容。在我國的濕地環境管理實踐中，濕地管理部門日益注重濕地資源開發環境影響評價標準的制定、影響因子的正確選擇、濕地資源開發活動對生態環境特別是對珍稀水禽的影響程度的量化、濕地資源開發環境風險評價、濕地資源開發對當代與后代人的影響等。尤其是濕地開發的戰略性環境影響評價，將濕地開發政策的決策與可持續發展密切結合在一起，通過“戰略-環境影響評價-新的戰略”的循環方式，將濕地開發政策的決策建立在科學體系框架中，盡可能地將濕地開發活動給濕地生態環境帶來的風險降低到最低程度。

4 結 語

濕地環境管理是現代環境管理的重要內容之一，其目的是解決濕地生態系統中的環境污染和環境破壞所造成的各種環境問題，協調經濟、社會發展和濕地環境保護之間的關系，維護濕地環境安全，實現區域經濟社會的可持續發展。健全的濕地環境管理體系，是有效管理濕地的重要保證。濕地環境問題的綜合性、復雜性和潛在性，決定了濕地環境管理是生態化、規范化的統一和協調管理。《里約宣言》發表20年來，中國政府積極響應《里約宣言》諸項原則，借鑒和吸收國際上先進的濕地環境管理經驗，圍繞經濟社會可持續發展的整體目標制定了全局性、區域性和專項濕地保護規劃，建立起了具有中國特色的濕地環境管理制度體系，逐步將濕地環境管理納入法治化、民主化和科學化軌道。

[1] 趙思毅,侍菲菲.濕地概念與濕地公園設計[M].南京:東南大學出版社,2006.

[2] 周訓芳.濕地保護的主流化與濕地法律制度的生態化[J].華東政法大學學報,2010,(1):40-47.

[3] 中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書[M].北京:中國環境科學出版社,1994.

[4] 姜文來.我國濕地生態環境管理亟待解決的問題[J].中國人口·資源與環境,1998,(2):56-59.

[5] 周訓芳,吳曉芙.生態文明視野下環境管理的實質內涵[J].中國地質大學學報（社會科學版）,2011,(3):19.

[6] 中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書[M].北京:中國環境科學出版社,1994.

[7] 廖 紅,[美]克里斯·郎革.美國環境管理的歷史與發展[M].北京:中國環境科學出版社,2006.

[8] 國家林業局野生動植物保護司,國家林業局政策法規司.中國自然保護區立法研究[M].北京:中國林業出版社,2007.

[9] 童 健,李科林,王 平.我國環境影響評價制度若干問題的探討[J].中南林業科技大學學報,2011，(7):195-200.

Rio Declaration and China’s wetlands environmental management

WANG Rong1, WANG Zhong-huai2, ZHOU Xun-fang1
(1. School of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China;2. Forestry Bureau of Changsha County, Changsha 410100, Hunan, China)

Rio Declaration on Environment and Development approved by The United Nations Conference on Environment and Development in June 1992 has put forward new requirements on environmental management. Chinese Government has absorbed the principles of Rio Declaration and advocated ecological management mode in wetland environmental protection so as to set up a harmonious relationship between man and nature and to improve eco-civilization construction. Under the guidance of the relevant principles of Rio Declaration, Chinese government has perfected its legal system on wetland environmental management, with much progress especially in practice of public participation, community co-management and environmental impact assessment.

Rio Declaration on Environment and Development; wetland; environmental management

S759.92

A

1673-923X(2012)12-0057-04

2012-10-11

環保公益性行業科研專項“長株潭重金屬礦區污染控制與生態修復技術”（200909066）； 湖南省教育廳科研項目“長株潭區域經濟發展與環境管理模式的主流化研究”（10C1302）

王 蓉（1979-），女，湖南澧縣人，博士研究生，主要研究方向為環境政策與環境管理；E-mail：wangrong7954@163.com

王仲懷（1967-），男，湖南長沙人，長沙縣林業局技術推廣站站長，高級工程師，主要研究方向為森林培育與保護

[本文編校：文鳳鳴]