城市化進程中失地農民利益補償中的教育培訓

弓麗娜

縱觀世界各國，在其城市化進程中無不伴隨著農民失地問題，不論是英國的“圈地運動”，法國農民在附近城鎮和鄉村間的小距離流動，抑或是美國自由遷移式的失地農民轉移，城市化的不斷深入和發展都與失地農民有著密切的聯系。而就我國而言，對土地的開發利用也在不斷地深化，特別是隨著21世紀的到來，我國的“圈地熱”在時間和空間上都有了進一步的發展和擴大。[1]在此過程中，我國對失地農民的利益補償機制存在著諸多問題，特別是在補償中缺少對失地農民的教育培訓的硬性要求，使得失地農民素質難以有效提升，就業困難，并存在著社會保障的缺失等問題，值得關注和深思。

一、城市化進程中失地農民補償機制及教育培訓現狀

1.城市化進程中失地農民利益補償現狀

(1)城市化進程中的失地農民

隨著經濟社會的全面發展，城市化是各國在發展過程中所必須面臨的問題。在城市化發展的過程中必然伴隨著城市的擴張和對城市周邊土地開發利用的范圍不斷增大，與此同時，失地農民問題也日趨凸顯。也就是說，一批農村勞動力在失去土地之后，既有別于農民，又有別于城市居民，成為一批種田無地、投資無錢、就業無路、保障無門的邊緣群體。[2]這群失地農民長期以來是以土地為生存和生產的物質資料，縱觀中國幾千年的農業文明，在長期的農業生產中，廣大農民與土地之間有著不可割裂的關系和情感。土地對于中國農民而言,不僅為其提供了主要的經濟來源，成為其獲取經濟收益所必須依附的手段，而且成為了農民的主要就業途徑，并且土地作為一種可以在農民間進行代際傳遞的資產，對于廣大農民及其子孫后代也有一定的社會保障作用。[3]可見，在城市化進程中隨著城市范圍的不斷擴張，隨之而來的失地農民的妥善安置、補償和轉移的問題也應得到關注。

據相關報道，就如何解決失地農民問題在對國務院發展研究中心農村部部長韓俊進行的訪問中，他提到自20世紀90年代以來，我國平均每年有約300萬的新增失地農民出現，并且我國失地農民的總數可能已經達到4 000-5 000萬人。[4]可見，失地農民是伴隨著我國城市化發展進程所出現的，并且失地農民數量隨著我國當前城市化進程的不斷深化而日益增加。對于廣大失地農民進行合理地補償和安置，對于保障和提高失地農民的生活水平，促進整個社會的和諧穩定都有重要的意義。

(2)失地農民的利益補償機制

在當前我國的城市化進程中，對失地農民的補償，主要是依據《土地管理法》《關于深化改革嚴格土地管理的決定》及《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等法律法規。在實際的補償過程中，全國的大部分地區目前普遍運用的還是以貨幣形式折算土地價值，然后進行一次性的貨幣支付補償。

而失地農民對于補償資金的利用則呈現更多的短視效應，過多地追求眼前生活質量的改善，而忽視對提升自身素質的教育培訓等方面進行投入。[5]在獲得土地賠償金后存在著使用不當的狀況。例如，在各地普遍出現了興修住宅、購買家電和汽車等消耗品，出現了完全依附房租為生的失地農民。而對提升自身的能力和技能的資金投入和積極性都普遍不足。這就使得失地農民的人力資本難以提升，在就業市場上沒有一技之長，在補償的資金花完之后，難以找到適合自己的工作，生活依然沒有保障。

此外，由于我國對失地農民的安置方式較為單一，加之失地農民本身的素質不高，造成了失地農民的就業在失去土地這一保障之后變得十分困難。加之，目前我國對失地農民的社會保障還沒有進行統一的安排，使得許多失地農民在養老保險、醫療保險等社會保障方面處于劣勢。

2.城市化進程中失地農民教育培訓現狀

(1)政府對失地農民的利益補償中教育培訓相對缺位

在我國針對農村失地農民的補償中，雖然在某些法律法規中規定應注重失地農民的教育培訓以促進失地農民更好地就業，諸如《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中指出在擇業安置方面，應當積極創造有利條件，向失地農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。[6]然而在具體的針對失地農民的利益補償的實踐中，卻存在著政府對失地農民教育培訓的相對缺位。政府雖然積極調動各方力量對失地農民進行教育培訓活動，然而卻缺少一種惠及所有失地農民的教育培訓方面的利益補償機制，這使得失地農民的培訓需求難以得到有效保障。例如在天津，目前對失地農民的培訓是游離于主體利益補償機制外的一個補充，雖然近年來通過不斷努力也在濱海新區、東麗區等失地農民的教育培訓中取得一定的成果，但是總體而言，對失地農民的教育培訓補償仍處于一種軟約束狀態，對失地農民的教育培訓缺乏有利的制度保障，使得失地農民的教育水平和整體素質都難以得到有效的提高。

另一方面，就失地農民對征地的態度而言，據2011年對天津東麗區223名失地農民的調查顯示(本文所有調研數據來自天津市社科規劃重點項目：天津市農村人口變遷與農村現代化。課題編號TJSR10-229。主持人：潘寄青)：選擇“根據補貼多少決定”的人最多，占64.6%；而對征地或承包土地大力反對的人數最少，占被調查者的6.3%；持支持態度和無所謂態度的失地農民分別占被調查總數的16.1%和12.6%，此外還有0.4%的人未對本題作答?？梢姡瑢τ谑У剞r民的補償和安置辦法，影響他們對拆遷的態度。而針對目前單一的以貨幣補償為主的失地農民利益補償機制，失地農民的滿意度則比較低，只有不到17%的被調查者對于當前的拆遷或承包工作持支持態度，更多的人則注重失地之后的補貼問題。而在失地農民利益補償的過程中，不僅應注重貨幣的補償，還應當加入對失地農民受教育培訓的補償，以促進失地農民更好地就業和重新擇業，更好地融入城市化發展的進程中。

(2)失地農民缺乏教育培訓，存在就業困境

目前我國失地農民的就業狀況總體上不容樂觀。據對天津失地農民的調查研究，在失去賴以生存的土地之后，失地農民由于缺少知識技能難以在勞動力市場上尋求較好的工作。造成這種現象，一個很重要的原因是失地農民的知識技能不足，導致失地農民在重新擇業、就業時選擇面相對狹小，就業多集中于對專業知識技能要求較低的行業和領域。

對天津失地農民目前從事的職業調研顯示：在城市化進程中，隨著農民對土地的失去，從事傳統種植業和養殖業的人明顯減少，二者之和占被調查總量的1.8%，而由于失地農民缺少必要的知識和實用技能，在技術類工種從業的失地農民的比例還相對較低，僅占總量的7.2%。較多的失地農民就業局限在不需要過多技術的服務業，占到了總量的近40%。此外，還有一部分失地農民經營個體或經營企業，占總量的不到20%。

失地農民由于缺少必要的知識技能，在重新就業和擇業方面，大都選擇了技術含量比較低的工種，制約了失地農民增收和改善生活的目標，也不利于失地農民更好地提升自身素質融入天津整體的城市化進程。另外，在失地農民中選擇創業或自主經營的人還相對較少，凸顯出我國對失地農民的技能教育以及創業教育等方面都存在著不足。

另一方面，長期以來的小農經濟使得依附于土地的農民對于教育培訓有一定的惰性，還需充分引導失地農民，調動其接受教育培訓的積極性。在是否愿意接受培訓方面的調查中，46.6%的人表示愿意，而剩余的人則表示不愿意，可見，在失地農民的利益補償機制中加入教育培訓，并積極引導廣大失地農民轉變觀念，增強其接受教育培訓的積極性還是十分必要的。

(3)失地農民因教育培訓不足導致增收困難

受失地農民自身素質和知識技能水平的限制，失地農民的經濟來源相對狹窄，他們中大都局限在不需要過多專業技術和知識的崗位，更有甚者處于無正當、穩定的職業，坐吃補助的境地。失地農民的整體生活水平難以得到有效提高。對天津東麗區失地農民的平均月收入的調查顯示，隨著天津城市化進程的加快，失地農民不斷增加，但失地農民的收入問題及生活水平的有效提高問題還未從根本上有效地解決。在被調查者中，有43.9%的人平均月收入達2 000-3 000元，這個收入段的人占總體的比例最高。有27.4%的人收入在1 000-2 000元，有16.6%的人月平均收入超過3 000元，但是仍有11.7%的人月平均收入不足1 000元。農民失地之后雖然多數人的月平均收入處于相對穩定可以維持正常生計的水平，但并沒有突破性的發展，并且還有11.7%的人生活水平處于相對較低的狀態。對失地農民進行必要的教育培訓，增長其專業知識和實用技能，對于增收和改善生活水平，促進失地農民更好地融入城市，縮減城鄉差距有著積極的推動作用。

二、失地農民利益補償中加入教育培訓的必要性

1.有利于提高失地農民的知識技能和素質

我國長期以來的城鄉二元結構，使我國城鄉之間的教育水平有著很大程度的差異，失地農民的素質與城市居民也有一定差距，然而在失去土地之后，失地農民需要不斷地融入新的、城市化的生活，因此，需要在失地農民的利益補償機制中加入教育培訓，使得每一個失地農民在獲得經濟補償的同時都能享受到相應的教育培訓服務，為失地農民更好地生存、發展奠定良好的基礎。在失地農民中不僅中年人面臨著需要重新就業，需要補充必要的職業技能和知識，青年人也需要參加相應的學習為自己就業獲得實用技能。

而就失地農民自身而言，長期以來受到中國傳統文化中小農經濟的影響，缺少主動對自身除農業技能之外的其他領域進行資金的投入，以拓寬自身的就業范圍，提高自身的就業待遇。而在城市化進程中，隨著賴以生存的土地資源逐步失去，在面對以貨幣補償為主的補償機制時，失地農民消費的短視效應，缺乏投資性支出或用于提升自身能力的支出。因此，針對我國失地農民的消費行為習慣，政府有必要在失地農民補償機制中預留部分款項作為失地農民教育培訓的啟動資金，進行惠及所有失地農民的全方位、多層次的教育培訓。

2.有利于提升失地農民的人力資本

根據舒爾茨的人力資本理論，提高生產率，必須依靠人的能力和知識，依靠科學技術進步。[7]失地農民的土地被全部或者部分地征用，使得他們面臨重新就業和擇業，因此為失地農民提供必要的教育培訓，不僅利于失地農民整體的人力資本的不斷提高，而且在就業方面可以選擇那些技術含量更高，工作條件更好，工資更高的行業。此外，隨著失地農民自身接受教育培訓的程度不斷提高，使得失地農民的人力資本不斷積聚，也有利于失地農民更好地向城市轉移，具備適應在城市工作所必需的技能和知識，促進我國人力資源在城鄉間的優化配置。失地農民通過學習獲得更多的技能，有利于他們尋找到薪金更高的工資，有利于失地農民整體的生活水平的不斷提升。

在城市化進程中，越來越多的農民失去了土地，這一方面是對我國改革發展提出的挑戰，如何更好地安置失地農民成為各地政府在征地過程中必須考慮的問題；另一方面，也是我國失地農民提升自身素質，提高自身人力資本的一大機遇。當前，加大對我國農村失地農民的投入，增長其人力資本，以進一步促進其生活水平的提高，是我國城市化改革發展所必然選擇的道路。

3.有利于推動失地農民的市民化

在我國城市化進程中，占用農民的土地進行城市化建設只是第一步，而將失地農民逐步納入城市化發展軌道，使其真正享受到城市化進程帶來的豐碩成果才是最終目標。在我國當前的城市化進程中，失地農民雖然得到了一筆貨幣補償，其生活方式也越來越向市民化方向發展，然而，他們的思維方式仍停留在傳統的小農經濟水平，阻礙其更好地融入城市生活。對失地農民進行必要的教育培訓，幫助其在理念上進一步更新，為適應城市化、市民化的發展奠定良好的思想基礎是十分必要的。

關于市民化和城市融入問題，對于失地農民而言是一個循序漸進逐步滲透的過程。而對失地農民進行相應的教育培訓無疑將更好地幫助失地農民進一步轉換自身的角色和觀念。通過對失地農民的教育培訓，使其能夠更好地融入城市相應的生產經營部門，與周圍的城市職工有共同的工作話題可供交流溝通。同時，在學習新知識和技能的時候失地農民對城市的態度不斷改變，加大與城市居民的溝通和互動，為其更好地融入城市，實現市民化產生積極的影響。

三、失地農民利益補償中加強教育培訓的對策

1.建立多元補償機制，設立專項培訓基金

基于我國當前城市化進程中，對失地農民的補償仍以貨幣一次性補償為主的現狀，我國應構建包括教育培訓、就業安置、社會保障等在內的多元利益補償機制。并且在實際的補償過程中，注重多元補償機制中各個組成部分的協調發展，應當改變當前過分強調貨幣補償，而忽視其他必要補償和安置的現狀。就其中的教育培訓方面的補償而言，應當建立惠及全體失地農民的教育培訓機制，在補償款中專門列出用于失地農民提升科技文化水平的教育培訓費用，以保障失地農民提升素質的教育培訓工作能夠良好地向前推進。應將對失地農民的教育培訓補償作為一項長期的工作，逐步幫助失地農民改善生活狀況。在對失地農民教育培訓的補償上，相關的法律法規也應對其進行明確的規定，以促進這一舉措能夠在全國范圍內更加有效地推進。

在建立針對失地農民的多元補償機制時應因地制宜，突出以人為本的理念，在充分考慮當地失地農民的具體需求，結合當地生產經營的現狀和要求的基礎上，對補償機制中各種補償所占的比重進行合理分配。此外，還應對失地農民補償機制中用于教育培訓的資金做具體的下限規定，并進行監督和控制，以確保?？顚Ｓ?，使之真正地起到提升失地農民素質的作用。

2.加強政府推進教育培訓的責任

在我國的城市化過程中，伴隨著失地農民問題的日趨凸顯，政府進一步改善在失地農民利益補償機制中的缺位狀態，也應承擔更多的責任。就政府在失地農民的教育培訓方面的責任而言，首先應當承擔起提升失地農民素質，對失地農民進行培訓教育的責職，積極引導并進行妥善的就業安置。政府應當在失地農民利益補償機制中加入教育培訓補償這一版塊，并積極引導失地農民參與相關的教育培訓，以幫助失地農民更好地提升人力資本。其次，政府應積極引導失地農民，調動其參加教育培訓的意愿?；趯μ旖驏|麗區失地農民的調查研究可以發現，當前失地農民在觀念上還有一定偏差，在接受教育培訓的意愿上還不是很強烈。而促進失地農民增收和提高生活水平的根本途徑就是提升其素質，擴大其就業擇業的范圍，使其更好地融入到城市化生活。因此，政府應對積極參與教育培訓的失地農民進行必要的獎勵，并以這些參加培訓并有更好的工作和更高生活水平的人為示范，在整個失地農民群體中掀起廣泛參加教育培訓的熱潮。最后，政府在幫助失地農民市民化的過程中也有不可推卸的責任。要通過多樣化的教育宣傳活動，使失地農民不僅在生活方式上，也在思想觀念上更加接近市民化的要求。要打破長期以來存在的城鄉戶籍壁壘所造成的城鄉分割局面，更好地促進城鄉之間的資源共享，促進失地農民生活水平的提高。

3.改進教育培訓的內容和方式

在對失地農民進行教育培訓的過程中，應當考慮被征地地區農民的實際需要，結合對失地農民的調查研究確定符合當地失地農民的教育培訓內容。就土地全部(或幾乎全部)被征用的地區應當結合當地土地征用后的可能用途和發展利用方式，培訓失地農民實現就業轉移和社會保障的各種知識和技能。而針對部分土地被征用的地區，還應當考慮在教育培訓中實現剩余農業土地高效利用的農業知識和技能的培訓。此外，還應注重結合失地農民自身的素質和對新知識的接受水平，合理地規劃失地農民的教育培訓內容。

在教育培訓方式上，應當綜合利用多種教育培訓方法和手段。通過對失地農民中不同年齡段、不同文化程度、不同培訓需求等方面的劃分，進一步明確各個環節的教育培訓重點。當前，針對我國失地農民教育培訓的方式有很多，諸如“訂單式”培訓，“超市化”培訓，學校、企業、政府合作的“三單制”培訓，企業、教育培訓機構、失地農民互動的“聯動型”的產教結合培訓，“學校+社區”聯合培訓等方式。[8]在實踐中應綜合利用多種培訓方式，積極調動各方力量，結合本地的培訓需求和實際發展狀況推動我國失地農民的教育培訓發展，使得失地農民不僅接受相關的職業教育、成人教育培訓，還逐步養成終身學習的良好習慣，為促進失地農民素質的全面提升和失地農民生活水平的不斷提高奠定基礎。

[1]鄭杭生，王道勇.國家與農民關系的現代性變遷——以失地農民為例[M].北京：中國人民大學出版社,2008：20,59.

[2]喻明明，吳志倫.基于城鄉統籌發展視野的失地農民之職業教育研究[J].職業教育研究,2010(3):20-21.

[3]徐琴.農村土地的社會功能與失地農民的利益補償[J].江海學刊,2003(6):75-80.

[4]趙蓓蓓.尊重農民的土地權益很重要——訪國務院發展研究中心農村部部長韓俊[N].人民日報，2005-12-09(16).

[5]徐敏.失地農民職業教育和培訓的調查分析——基于楊凌示范區210戶失地農民的問卷調查[J].繼續教育研究,2011(4):67-69.

[6]關于完善征地補償安置制度的指導意見[EB/OL].[2012-02-01].http:∥www.china.com.cn/chinese/PI-c/706119.htm.

[7]西奧多·舒爾茨.人力資本投資[M].北京：商務印書館，1990.

[8]王全明.淺談如何對失地農民進行職業教育培訓[J].中國農村教育，2011(7)：31-32.