我國成人教育咨詢服務體系的構建方略

孫培東

在社會分工日益精細化的時代，咨詢已經成為現代社會生產生活中的日常事項，各類咨詢業蓬勃發展。成人教育作為一項專業性實踐活動，各類主體對成人教育咨詢服務的需要也在日益增長。然而，當前我國成人教育咨詢服務業的發展尚處于起步階段，市場規模較小，服務水平較低，已經不能夠滿足我國成人教育實踐的發展需要，因而，有必要認真審視和思考我國成人教育咨詢服務業的發展方略，構建完善的成人教育咨詢服務體系。

一、咨詢與成人教育咨詢服務體系

咨就是商量，詢就是詢問，簡言之，咨詢就是與人協商、征求意見。咨詢在本質上是一種服務，是某領域的專家憑借專業理論知識和豐富的實踐經驗為個人或組織達成某種特定目標而提出解決方案或者建議的活動。咨詢活動古已有之，但現代意義上制度化、組織化、產業化的咨詢服務卻只有200多年的歷史。19世紀初，英國一些工程師成立了一種稱作“土木建筑事務所”的機構，主要為客戶提供有關土木建筑方面的咨詢，這是咨詢服務業發展的雛形。[1]隨后，在煤氣、電力等領域相繼出現了以技術服務為主要業務的咨詢機構。1913年，英國正式成立了全國性的顧問工程師協會(CES)，咨詢行業的發展日益勃興。二戰之后，面對日益復雜的經濟社會發展形勢，咨詢服務的范圍突破了單一的技術領域，囊括了更為廣泛的政治、軍事、法律等領域，出現了一批規模較大、業務領域寬泛、社會影響力較強的綜合性咨詢公司，如蘭德公司、麥肯錫、安達信等。

成人教育咨詢是教育類咨詢領域的一個分支，是指成人教育領域的專家學者或者研究機構綜合運用其掌握的專業知識、技能、信息、經驗，為各級政府、企事業單位以及個體等成人教育相關主體解決特定問題、達成既定目標提供顧問式支持性服務的社會活動。成人教育咨詢服務體系則泛指能夠提供這種專業性支持服務，幫助各主體提升績效的個體或者機構的整體。在構建終身教育體系、建設學習型社會的歷史潮流中，成人教育已經逐漸從社會的邊緣走向中心，越來越引起人們的重視。作為一項專業實踐活動，相關政府部門需要制定出科學、合理、可行的成人教育政策法規；同時，成人教育辦學機構要在激烈的市場競爭中取得優勝地位，成人學習者要恰當地選擇課程、專業以及成人教育學校，也需要專業化的成人教育咨詢服務的支持。這都對我國成人教育咨詢服務體系的構建提出了現實需要，需要廣大成人教育工作者認真探索、系統構建符合我國國情的咨詢服務體系。

二、我國成人教育咨詢服務體系的發展現狀

當前，我國已經初步形成了具有中國特色的成人教育咨詢服務體系，開展了一些富有成效的咨詢服務活動。但整體而言，這種咨詢服務體系還很不完善，多元化的咨詢服務供給格局、多樣化的咨詢服務供給內容尚未形成，與我國成人教育實踐的發展需要之間尚有很大差距。從性質上看，絕大部分咨詢服務機構都是政府財政供養單位，具有充分獨立性和自主性的民間咨詢服務機構很少；從服務對象來看，當前的咨詢服務主要面向各級政府成人教育行政決策部門，面向成人教育學校以及面向個體的咨詢服務剛剛起步；從服務內容來看，當前的成人教育咨詢服務主要是行政決策咨詢，學校管理咨詢及個體學習咨詢等尚處于萌芽狀態。

1.政府直屬成人教育咨詢機構

當前，由各級政府資助成立和運作的成人教育研究機構已經形成了較為系統、完善的體系，它們在我國成人教育研究和咨詢領域發揮著中流砥柱的作用。如國家教育發展研究中心，是國務院為適應教育改革與發展需要而專門設立的教育宏觀決策研究咨詢機構，其在內部專門設立了終身教育研究室，重點研究構建終身教育體系和學習型社會建設的重大問題；承擔成人教育、社區教育等方面的研究和政策咨詢等任務，初步形成了外部研究交流與專家咨詢網絡，經常合作開展專題調研，召開各類國內和國際的研討會，為地方政府決策和學校管理提供多方面咨詢服務，許多政策建議已經被采納并對教育改革起到了顯著的推動作用。中心還專門設立了由國內知名教育專家學者組成的專家咨詢委員會。[2]各省、市、縣級人民政府也大都設立了相應級別的專門機構，開展成人教育研究和咨詢服務。北京教育科學研究院專門設立了職業教育與成人教育研究所、職業教育與成人教育教學研究中心，承擔職業教育與成人教育領域的研究咨詢工作。天津市教育科學研究院設立了職業教育與成人教育研究所，主要承擔對成人學校的咨詢指導工作。

這些政府直屬成人教育研究機構雖然以不同形式開展了咨詢服務，對各級政府的成人教育決策也產生了一定的影響，但整體而言，其咨詢功能的發揮程度并不理想。這些機構多屬事業單位，經費來源主要靠政府財政撥款而不是咨詢項目的合同收入，雖然有名義上的法人地位，但沒有實際的法人權利和義務，不進行獨立的經營核算，也沒有真正進入咨詢市場。[3]不少機構存在著人員老化、學歷低、知識結構單一等現象，主要職能是給領導起草報告、講話稿等，很少能夠提出有價值的決策分析報告，有的機構甚至只看領導眼色行事，片面迎合領導意圖。[4]

2.高校所屬成人教育咨詢機構

我國許多公辦高校也都建立了各具特色的成人教育研究咨詢機構。例如，華東師范大學職業教育與成人教育研究所建立了成人教育、社區教育研究中心和兩個國家級培訓基地，服務于全國中職校長及骨干教師、普通高校繼續教育學院院長和管理骨干以及企事業單位人力資源工作者的培訓，并依托扎實的研究成果為各級政府的決策、學校的變革以及企事業單位的人力資源開發活動等提供了咨詢服務。[5]曲阜師范大學成人教育研究所、山西大學職業教育與繼續教育研究中心、河南大學成人教育研究所、四川師范大學成人教育研究所、中央廣播電視大學現代遠程教育研究所等機構也都在承擔成人教育研究與咨詢的雙重任務。

雖然這類組織在本質上仍然歸屬于政府所屬成人教育研究機構的行列，但有其特殊性。首先，這類成人教育研究機構隸屬于各個公辦高校，而非直接隸屬于各級政府；其人事編制和辦公經費等重大事項主要是由各個公辦高校自主決定，而非由各級政府教育行政部門直接決定。其次，這類成人教育研究機構的基本職能是進行人才培養，成人教育研究是人才培養的基礎，成人教育咨詢則是其職能的擴展，這與各級政府直接設置的、以成人教育研究與咨詢服務為主要定位的機構明顯不同。這些高校自主設置的成人教育研究機構具有巨大的人才資源優勢，應當在我國成人教育咨詢服務體系構建中發揮理論指導、人才培養等作用；在繼續加強成人教育研究和人才培養職能的同時，也應當著力強化咨詢服務意識，積極主動地向社會提供專業化、高質量的成人教育咨詢服務，充分發揮高校的社會服務功能。

3.民間舉辦的成人教育咨詢機構

隨著我國逐步向公民社會過渡，大量民間非政府組織的出現成為新時期我國社會發展的顯著特征之一，民間組織的大量涌現和發展壯大也是公民社會走向成熟的標志和助推器。我國民間蘊藏著豐富的人才資源，民辦成人教育機構數量眾多，關心熱愛成人教育事業、從事成人教育研究、渴望能夠為國家終身教育體系構建和學習型社會建設出謀劃策的民間智囊人士不計其數。

民間成人教育咨詢機構主要有兩種類型：一種是各級成人教育學會或協會，如中國成人教育協會及其分會或專業委員會、地方各級成人教育協會或研究會、行業成人教育協會等。這類組織聚集了大量的專業人才，通過定期召開學術年會、研討會等形式，從理論和實踐上為各級成人教育行政部門當好參謀；舉辦各種社會公益咨詢活動或者參與商業運作等，為社會提供專業化的成人教育咨詢服務。另一種是純屬個人或民間組織舉辦的成人教育咨詢機構。這類組織的代表是上海明德學習型組織研究所，該所通過十余年的專業化、市場化運作，取得了良好的社會效益和經濟效益。但是，總體來看，民間成人教育咨詢機構為數不多，經費大多自籌，可以咨詢的項目通常較小，目前還沒有得到很好的發展和扶持。[6]

三、建構完善的成人教育咨詢服務體系的措施

1.各級政府加大扶持力度

成人教育咨詢服務在我國是一個新興產業，同任何其他新生事物一樣，在初始階段總是舉步維艱，需要政府大力扶持。“縱觀世界各國，即使是市場經濟高度發達的國家，咨詢業也不是孤軍奮戰，都必須在政府的庇護下提高發展速度，擴展發展空間，從小到大，由弱到強。”[7]我國成人教育咨詢服務業起步晚，規模小，實力薄弱；同時，隨著我國加入WTO，麥肯錫、科爾尼、普華永道、羅蘭貝格等國外著名咨詢公司已經開始進駐我國，不少咨詢公司也開始介入教育咨詢服務領域，它們具備雄厚的資金實力、龐大的專業人才隊伍、豐富的案例經驗和數據庫、科學規范的管理以及全球化的知識共享等優勢，對我國教育咨詢服務業的發展產生了重大沖擊。因而，我國本土成人教育咨詢服務業的培育和發展更加需要政府的悉心呵護和大力支持，絕不能聽之任之，由其自生自滅。

(1)制定法律法規。任何一個國家咨詢服務業的快速、健康和可持續發展都必須有成熟的法律法規體系來保駕護航，當前，我國涉及咨詢的法律法規條款很少，咨詢服務業的培育和發展面臨法律缺位的尷尬，這也是造成我國咨詢服務業發展滯后的一個重要原因。成人教育咨詢服務業的產生和發展，從根本上說是市場經濟的產物，市場經濟也是法治經濟，以法律法規建設作為切入口是政府扶持成人教育咨詢服務業發展的一個可行選擇。因而，必須加快制定鼓勵、支持成人教育咨詢服務業發展的法律法規，將國家對成人教育咨詢服務的戰略性支持以法律法規的形式固定下來，并以此強化各級政府的扶持責任。國外在制定扶持咨詢服務業發展的法律法規方面已經積累了豐富的經驗，值得我們認真借鑒。例如，為促進咨詢服務業的發展，日本專門制訂了《綜合研究開發機構法》，明確肯定了咨詢業在國民經濟和社會發展中的地位和價值，將咨詢業的發展納入了法律法規的保護和支持范圍，使咨詢業的培育和發展有法可依、有章可循，為日本咨詢業的發展創造了良好的法制環境。

(2)強化行業監管。 為了提高成人教育咨詢的服務質量、促進成人教育咨詢服務業的可持續發展以及保障消費者的合法權益，政府也要對成人教育咨詢服務業進行嚴格的監管，促使其規范發展。

首先，在人員管理方面，要建立統一、規范、完善的成人教育咨詢從業人員資格認證制度，嚴格實行“持證上崗”。要從嚴規定成人教育咨詢從業人員的資格條件，進行統一的資格認證考試，通過考試者要到政府相關部門進行注冊和登記。對從業人員的執業行為也要進行監督檢查，如果在執業過程中出現嚴重的人為過失或者違背職業道德行為，應予以吊銷執業資格證書。

其次，在機構管理方面，對進入成人教育咨詢服務市場的研究咨詢機構的資質要進行嚴格審核和備案，由權威機構不定期對其進行信譽評估，并向社會公布，以督促成人教育咨詢服務機構確立嚴格縝密的操作規程和管理秩序，提高專業技術水準，保障服務質量。當前，我國對咨詢機構的入市門檻設置過低，咨詢機構只要符合《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國企業法人登記條例》規定的條件，在工商部門登記就能開業，注冊資金僅需10萬元。過低的門檻使許多不具備條件的咨詢機構得以進入成人教育咨詢服務市場，它們大都以投機性較強的短期利益追逐為主要目標，通過提供無價值或者失真的信息非法牟利，攪亂了整個成人教育咨詢服務市場的秩序，敗壞了成人教育咨詢的聲譽，嚴重阻礙了成人教育咨詢服務業的后續健康發展。因而，有必要修改我國咨詢服務機構的資質審查標準，提高行業準入門檻。

(3)給予資金支持。在成人教育咨詢業發展初期，資金匱乏幾乎是不可避免的，為了支持成人教育咨詢服務機構的發展壯大，政府進行資金支持是非常必要的。政府的資金支持可以采取兩種方式：直接補貼和間接補貼。所謂直接補貼，是指直接給成人教育咨詢服務機構劃撥經費，幫助它們開拓市場或者加強成人教育研究。成人教育咨詢是一項專業性極強的工作，深入、系統的成人教育研究是高質量成人教育咨詢服務的基礎；而從事成人教育研究是一項復雜的系統工作，需要耗費大量的人力、物力和財力，政府的專項經費補貼有利于成人教育咨詢機構強化自身研究能力、提升成人教育咨詢服務的專業水準。

間接補貼可以有兩種方式，一是稅收優惠，二是消費補貼。稅收優惠即減免成人教育咨詢服務機構的稅賦，但對不同性質的咨詢機構要分類管理，區別對待。對非營利性成人教育咨詢機構可以免征所有稅種，對營利性成人教育咨詢企業則可以參照一般工商業企業的征稅標準優惠執行；同時，對于承擔無限責任的合伙人制成人教育咨詢機構也要給予比承擔有限責任的有限責任制成人教育咨詢機構更多的稅收優惠，以刺激成人教育咨詢服務機構積極承擔咨詢風險、提高業務水平。消費補貼即對購買成人教育咨詢服務的消費者補貼咨詢費用，以刺激各相關主體對成人教育咨詢服務的購買行為，拓展成人教育咨詢服務的需求市場。稅收優惠和消費補貼分別對成人教育咨詢服務的供給方和需求方給予間接性的資金支持，相比而言，后者能夠更大程度地開拓成人教育咨詢服務市場，因而通常比單純的稅收優惠更加有效。在實際操作中，通常要綜合運用多種資助方式，把直接補貼和間接補貼結合使用。政府對成人教育咨詢服務業的資金支持方式也要根據咨詢機構不同發展階段的特點，在發展初期宜更多采用直接補貼的方式，以增強成人教育咨詢機構的服務能力，在后期則可以更多采用間接補貼的方式，以鞏固和擴大成人教育咨詢服務市場。

(4)引導市場發育。成人教育咨詢業能否快速、健康和可持續發展最終取決于成人教育咨詢需求市場的發育程度。政府要通過新聞媒體等途徑廣泛宣傳成功的咨詢案例，普及咨詢知識，提高整個社會對咨詢價值和意義的認知，增強民眾主動尋求專業化咨詢的意識，不斷擴展成人教育咨詢服務的市場規模。在成人教育學校、成人學員等市場主體的成人教育咨詢需要尚沒有轉化為有效的成人教育咨詢需求之時，政府對成人教育咨詢服務市場的培育和開拓是十分必要的。

政府自身作為成人教育咨詢服務的主要消費者之一，也要以身作則，發揮示范效應。毋庸置疑，當前很多領導干部并沒有樹立起明確的決策咨詢意識，盲目決策、隨意決策的現象仍然不同程度地存在著；每逢重大決策臨時組建專家組的做法也屬于應急性的，由于缺乏嚴密的咨詢程序，同樣難以保證咨詢報告的客觀性和科學性。我們應當借鑒美國的做法，將咨詢作為政府決策的法定程序。同時，各級政府在購買成人教育咨詢服務時，應當堅持市場化運作的原則，將所有的成人教育咨詢項目向社會公開招標，賦予民間成人教育研究咨詢機構與政府所屬教育研究機構平等的市場主體地位，使各類成人教育咨詢服務機構都可以公平、公正地以競標的方式參與政府成人教育決策咨詢服務市場的競爭，通過市場機制實現優勝劣汰。

2.咨詢機構強化自身建設

(1)加強專業化與集約化。專業化是任何一項事業走向成熟的前提和標志，只有提供的服務具有鮮明的專業化水準，才能贏得顧客的信賴，也才能贏得市場。成人教育咨詢服務機構要特別注重自身人力資源建設，嚴把入口關，寧缺毋濫；要注重在職人員的繼續教育，提供參加學會會議、短期培訓和在職進修的機會，使其能夠不斷更新專業知識和技能，提升業務素質。

為提高成人教育咨詢服務機構的專業化水準和服務質量，要借鑒外國著名咨詢公司的成功經驗，采取集約化經營的策略，最大程度地把分散的資源集中起來，形成合力，這是成人教育咨詢業迅速增強競爭力的客觀要求和實現途徑。要積極鼓勵和引導我國本土成人教育咨詢服務機構通過兼并重組等方式組建一批具有一定規模的綜合性咨詢集團，利用其信息資源廣、人員素質高、技術手段先進等優勢，提高知識集約化程度，通過集團開拓和占領市場，唯此才能與國外強勢咨詢服務機構進行競爭，獲得生存和發展空間。同時，也要鼓勵建立中外合資的咨詢服務公司，通過共同經營學習國際咨詢機構先進的組織管理方法和運營方式，培育人才，鍛煉隊伍，為最終發展我國現代化的成人教育咨詢服務業創造條件。

(2)組建成人教育咨詢行業協會。行業協會是由各成人教育咨詢服務機構自愿參加而組成的行業自治性的民間組織，其職責包括協調業務、交流經驗、開展理論研究、制定行業行為規范和職業道德準則、開展國際合作等。行業協會既能夠代表成人教育咨詢服務機構向政府反映本行業的利益訴求，起到與政府各相關部門溝通協調的作用；也能夠向各成員單位宣傳政府的法規政策，貫徹政府的意圖，將政府的法律法規轉化為更為具體、可操作性的行業規范。“目前我國咨詢行業協會還處于逐步建立階段，相關協會一般都掛靠于各個部委之下，很難以獨立的姿態立足于市場。另外，多數協會僅僅起著人員培訓和信息交流的作用，不能真正發揮輔助管理作用。”[8]因此，我國要加快組建成人教育咨詢服務機構的行業協會，通過行業協會不斷強化成人教育咨詢服務業自我管理、自我約束、自我發展的良性機制，使其逐步分擔甚至完全承擔起政府的監管職能，形成政府宏觀調控與行業協會自治自律相結合的新型管理體制。

[1] 顏丙峰，宋曉慧.教育中介組織的理論與實踐[M].上海：上海人民出版社，2006:238.

[2] 國家教育發展研究中心.國家教育發展研究中心簡介[EB/OL].[2010-09-09].http://www.ncedr.edu.cn/ncedr_sub01/menu06.asp.

[3] 湯珊紅，廉志斌.中國咨詢業的發展戰略[J].情報理論與實踐，2003(2):106-108.

[4] 徐振光.西方政府咨詢業的發展及啟示[J].黨政論壇，2007(10):42-43.

[5] 華東師范大學教育科學學院.職業教育與成人教育研究所簡介[EB/OL].[2010-09-29].http://www.ses.ecnu.edu.cn/xyzz/xyzz-zcs.html.

[6] 肖遠軍.完善我國教育決策咨詢機制的思考[J].教育理論與實踐，2005(4):30-33.

[7] 馬功蘭，左雪梅.點擊外國政府對咨詢業的支持[J].情報理論與實踐，2005(2):166-168.

[8] 顏祥林，朱健.發達國家促進咨詢業發展的政策分析[J].情報科學，2007(1):37-41.