中心鎮(zhèn)建設需提高土地利用效率

□ 文/聞海燕

中心鎮(zhèn)建設固然需要配套銜接土地利用規(guī)劃、調(diào)整用地指標、增加土地供給,更要盤活土地存量、挖掘用地潛力、提高土地利用效率

近年來，在協(xié)同推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，浙江中心鎮(zhèn)建設步伐逐漸加快，中心鎮(zhèn)的基礎設施明顯改善，經(jīng)濟實力明顯增強，集聚效應開始顯現(xiàn)。但隨著建設用地規(guī)模的擴張，土地利用效率不高的問題也進一步凸顯。突出表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)布局分散。中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構普遍存在著規(guī)劃不到位的問題，商貿(mào)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局比較散亂。目前僅有39個中心鎮(zhèn)有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（園區(qū)），其余的100多個中心鎮(zhèn)只有工業(yè)功能區(qū)，且配套建設滯后，難以滿足中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的需求。二是建成區(qū)容積率較低。目前小城鎮(zhèn)的容積率平均值遠小于30%，無論在空間開發(fā)還是在內(nèi)涵擴充上都有較大潛力可挖。三是服務業(yè)用地集約程度不高。如與城市相比，周期性集市等經(jīng)濟活動在中心鎮(zhèn)占有較大比例，相應的集市用地的效率就明顯低于中心城市商業(yè)用地的效率。

中心鎮(zhèn)的建設進程正面臨越來越突出的土地瓶頸制約。這固然需要配套銜接城鎮(zhèn)建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，調(diào)整用地指標，增加土地供給。但更重要的則是，中心鎮(zhèn)建設必須盤活土地存量，挖掘用地潛力，改善土地管理，提高土地利用效率。

在結(jié)合各地實際推廣“盤活閑置土地和廠房，加大土地綜合整理力度、以產(chǎn)業(yè)聚集帶動土地集約、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的置換流轉(zhuǎn)”等已有成功做法的同時，還可以采取以下對策舉措，來進一步提高中心鎮(zhèn)的土地利用效率：

——及時調(diào)整和完善中心鎮(zhèn)的建設用地規(guī)劃。中心鎮(zhèn)建設發(fā)展是一項龐大的系統(tǒng)工程，只有通過規(guī)劃才能實現(xiàn)區(qū)域建設和發(fā)展相協(xié)調(diào)，也只有通過規(guī)劃才能實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用。目前多數(shù)中心鎮(zhèn)都已編制鎮(zhèn)發(fā)展建設規(guī)劃，要進一步銜接發(fā)展建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，合理確定產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商貿(mào)設施、城鎮(zhèn)道路、公共事業(yè)、住宅小區(qū)等規(guī)劃布局，并通過實施工業(yè)建設、住宅建設、基礎設施建設等的土地節(jié)約工程，調(diào)整建設用地結(jié)構，提高建設用地效率。

——適當提高城鎮(zhèn)商貿(mào)、住宅項目相關技術指標。中心鎮(zhèn)商貿(mào)項目原則上應建高層建筑，容積率應在2.5或3.0以上。住宅、商住類商品房原則上也應推行高層建筑，容積率應在2.5或2.0以上。鼓勵增加地下建設開發(fā)空間，如對地下空間土地使用權可單獨確權發(fā)證，地下室可不計入地上建筑容積率。

——在用地上收緊，從資金上放松。在限定規(guī)劃目標內(nèi)的用地，給予中心鎮(zhèn)更大的土地出讓資金分配比例，對沒有突破用地指標的中心鎮(zhèn)給予相應的獎勵。這樣，既促進中心鎮(zhèn)集約用地，又增加中心鎮(zhèn)建設資金。中心鎮(zhèn)產(chǎn)生的土地整理新增耕地折抵指標和建設用地復墾指標，應全額留鎮(zhèn)，以激勵中心鎮(zhèn)加大土地整理力度。

——提高中心鎮(zhèn)土地管理效率。開設中心鎮(zhèn)土地利用項目審批的綠色通道，對符合中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、符合節(jié)約集約利用土地要求的項目，審批時優(yōu)先處理。協(xié)調(diào)政府各職能部門的運作，特別是界定和協(xié)調(diào)土地管理部門和城鎮(zhèn)建設部門對中心鎮(zhèn)土地管理的職責權利，促進中心鎮(zhèn)土地資源的優(yōu)化配置。

——加強中心鎮(zhèn)用地監(jiān)管。一是嚴把項目準入關，提高項目準入門檻，掌握節(jié)約集約用地主動權。在鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中的同時，建立進區(qū)投資項目聯(lián)審制度，強化項目準入關。二是全面實行公開招拍掛制度，以市場來優(yōu)化配置資源。對經(jīng)營性用地使用權全面實行招標、拍賣、掛牌出讓制度。三是加強企業(yè)用地監(jiān)管。建立新型評價制度，在對園區(qū)內(nèi)企業(yè)進行考核時，將節(jié)約集約利用土地的內(nèi)容列為考核指標。實行“三掛鉤”機制，將存量土地盤活情況直接與新增建設用地指標分配掛鉤，與該企業(yè)參與經(jīng)營性用地參拍資格掛鉤，與該企業(yè)新增用地工業(yè)項目申請資格掛鉤。