加拿大礦山環境管理制度及礦產資源開發的環境代價研究

鄭娟爾,孫貴尚,余振國，馮春濤

(1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149;2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

對礦產資源開發的環境代價進行核算可以為切實避免、控制與降低礦產資源開發環境代價，治理受損的礦山環境,補償相關權益人的環境權益損失提供決策依據。加拿大礦產資源豐富，政府對礦山環境的保護比較重視，先后投入大量資金用于礦山環境的修復與整治,并建立了環境保護支出統計制度。分析加拿大的礦山環境管理制度及礦產資源開發的環境代價，對我國的礦山環境保護及礦山環境管理制度的完善具有積極意義。

1 加拿大的礦產資源開發

加拿大幅員遼闊，礦產資源十分豐富，是世界第三礦業大國，其碳酸鉀和鈾產量居世界第一，鈷產量居世界第二，鎳、銅、鋅、鋁、石棉、鉆石、鎘、鈦精礦、鹽、鉑族金屬、鉬、石膏等金屬和礦物產量均居世界前五位[1]。近年來，礦業占加拿大GDP的比重約在2%～4%之間。表1給出了加拿大1990～2009年的礦產品價值。

表1 加拿大1990～2009年的礦產品價值

注：(p)表示初始數據；(r)表示調整后數據。另外，該表的數據已扣除石油和天然氣。

數據來源：Natural Resources Canada.Statistics Canada,cat.no.91-215-X.

2 加拿大礦山環境管理制度

2.1 行政管理

加拿大礦業管理部門分為聯邦和省兩級。兩級間是分工協作關系，除環境和礦山復墾等涉及社會公眾利益或省間協調問題外，分別按各自立法管理權限履行職責[2]。加拿大的礦區恢復工作貫穿礦山生產的任何一個階段。在對礦區勘查時，比如開展確定礦物位置的探礦、鉆孔等活動，管理部門要正確引導，盡可能減少對土地、水、植被、野生動物的影響。礦山開采前，必須對當時的生態環境狀況進行研究并取樣。獲得數據要作為采礦過程中以及采礦結束后復墾的參照[2]。

采礦計劃編制階段，一旦發現了有開采價值的礦物，必須提供三份詳細的分析：①可行性研究，以決定開采在技術上和商業上是否可行;②環境影響聲明，只有對生態環境負責的礦山活動才能夠進行下去;③礦山恢復計劃，通常包括開采破壞的結構、礦山閉坑、植被再生長的穩定性、水處理等內容。

2.2 礦山環境立法

在美國，大部分礦山環境標準都是聯邦層次，由EPA設定的。而在加拿大，很多礦山環境立法都是省級層面的。1997年，國家水環境標準——金屬礦液態廢水規章(MMLER)頒布。這一標準是在聯邦《漁業法》下面頒布的，屬聯邦層次[3]。加拿大有關礦山環境的立法見表2。

2.3 配套措施

此外，加拿大還采取一些配套制度來督促礦山企業改善環境，如環境績效報告制度。上市礦業公司必須匯報企業的環境管理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，迫使礦企去改善礦區環境。

表2 加拿大礦山環境立法

3 礦產資源開發的環境代價核算

根據加拿大金屬經濟集團(Metals Economics Group)1993年對金礦公司的調查，調查者認為環境規則引起的支出占業務開支的平均比例為3%，但同時表示環境成本約占可行性成本的12%，發展成本的14%，且隨著權限管理要求的增加，這兩個數據已分別上升到了22%和17%。

2000年，加拿大統計局出具了一份1996年和1997年加拿大各產業環境保護支出的報告，其中也包括礦業。該報告采用問卷調查的方法來獲取數據，調查問卷的回收率較高[4]。在報告中，環境保護支出被定義為包括所有遵守或預先遵守環境規則，環境協定或自愿協議所發生的資本(或投資)和修復成本，業務開支成本。由于衡量多目標支出比較困難，因此，1997年的調查將環境支出成本的范圍擴大為“任何確保或遵守環境政策，或官方自愿協議所產生的成本”，包括環境監測成本、環境評估和審計核查成本、場地復墾和退役成本、野生動物和棲息地保護、環境污染控制和治理成本、環境污染阻止成本、環境費、罰金和許可證成本、環境項目行政管理支出、培訓等。此后，加拿大統計局將該調查由一年一次改為兩年一次。目前已公布了2002年、2004年、2006年和2008年各產業的環境保護支出。

整理發現，調查涉及的產業各年度略有不同。1996和1997年采用SICs產業分類體系，調查的產業包括伐木搬運業、礦產業(mining)等15個產業。之所以選擇這些產業，是由于這些產業面臨或預計面臨較高的環境保護支出[4]。2002年以后，加拿大采用北美產業分類體系NAICS(2002)[5]，調查研究產業包括伐木搬運業、石油和天然氣開采、礦產業等16個產業。2004年又在2002年基礎上增加了“其他制造業”[6]。2006年和2004年相同[7]。2008年與2006年相比，保持了“其他制造業”，但去掉了“管道運輸業”，且調查方法也與2006年不同[8]。但2002～2008年各調查報告中，關于礦產業的定義和調查范圍是一致的。

根據北美產業分類體系NAICS(2002)，代碼212表示礦產業(油氣以外)，下轄2121、2122、2123三類。其中2121為煤炭業，2122為金屬礦業，2123是非金屬礦和采石業。但報告中涉及的礦產業僅包括NAICS 2121，2122和21239三類。即屬于2123產業門類下的21231采石業，21232砂石、黏土礦、陶土和難熔礦物未包括在內。21239為其他非金屬礦和采石業。同樣的，1996年和1997年報告中所涉及的礦產業環境保護支出也未覆蓋全部的礦產業。

筆者將幾份報告中的礦產業環境保護支出及各產業環境保護總支出列于表3、表4和表5中。分析這三個表格時，要注意以下兩個問題：①由于調查涉及的產業種類不同，不能直接將各年的礦業環境保護支出占總環境保護支出的比重直接進行對比。②由于調查方法不同，不能直接將2008年的礦產業環境保護支出與2002年、2004年、2006年的進行對比。

表3 1996年和1997年礦產業環境保護支出 單位：百萬加元

數據來源：參考文獻[4]。

表4 2002～2008年礦產業環境保護支出 單位：百萬加元

數據來源：參考文獻[5-8]。

從表3中可見，1997年比1996年用于礦業環境保護支出的成本要高。2002～2006年間，礦產業環境保護支出逐年增加。表5給出了2008年礦業環境保護支出的結構，從中可見，礦產業環境保護支出主要用于污染消除和處理、污染阻止成本、廢棄物管理和污水處理、場地復墾等。

表5 2008年礦產業環境保護支出細目 單位：百萬加元

數據來源：見參考文獻[8]。

4 礦產資源開發的環境代價

本文通過礦產業環境保護支出除以當年礦產品價值的方法來計算加拿大礦產資源開發的環境代價。由于環境保護支出報告中對礦產業的定義未覆蓋全部礦業*表1、表3～5中的礦業均不包括油氣，這一點是相同的。，因此，所得到的數據僅能表示礦業環境保護支出占礦產品價值的最低比例。表6是根據表1、表3～5的數據進行的計算。結果表明，1996年、1997年、2002年、2004年、2006年、2008年礦業環境保護支出占當年礦產品價值的比例不低于1.83%，1.82%、1.88%、1.90%、1.60和1.60%。

表6 礦產資源開發的環境代價核算

如果考慮礦山地質環境恢復治理的滯后性，將礦山環境保護支出與兩年前的礦產品價值進行對比，得到的數值為2.08%，1.81%，1.89%，2.32%，2.24%，2.20%。粗略可以判斷，加拿大礦產資源開發的環境代價約在礦產品價值的2%以上。

5 加拿大礦產環境管理制度對我國的啟示

根據加拿大礦產資源開發環境管理制度，結合我國現狀，可以從以下幾方面來完善我國的礦山環境管理制度，降低礦山資源開發的環境代價：

1)將環境治理理念貫穿整個礦產資源開發過程。應從礦產資源勘查方案編制之初就考慮對礦區環境的保護,越早考慮，環境代價越低。

2)強化礦區環境治理項目的驗收工作，確保復墾后的礦山環境不低于資源開采前的水平。應在礦產資源開采前對礦區土壤、植被等要素進行取樣，作為未來復墾驗收是否通過、保證金是否返還、返還比例為多少的依據和標準。

3)盡快建立礦山環境保護支出統計制度，對年度礦產資源開發的環境效應及在礦山環境整治修復中的投入進行統計，并在此基礎上，建立礦產資源開發環境代價核算制度，為礦山資源開發和礦山環境保護財政資金的投入力度和投入方向提供決策支撐。

4)開展部門聯合，積極探索市場經濟條件下的整治新制度，如實施礦業公司環境績效報告制度，規定上市公司必須在年報和半年報中匯報企業的環境管理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，從而迫使礦企去改善礦區環境。

[1] 中華人民共和國商務部對外投資與經濟合作司.加拿大主要礦產資源及其開發政策[EB/OL].http:∥hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/m/ai/200502/20050200342636.html

[2] 王永生，黃潔，李虹.采治同步，確保生態恢復——加拿大、澳大利亞礦山環境治理制度與實踐[N].中國國土資源報,2007-04-27.

[3] G.HILSON.Barriers to Implementing Cleaner Technologies and Cleaner Production (Cp)Practices in the Mining Industry:A Case Study of the Americas[J].Minerals Engineering.2000,13(7):699-717.

[4] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector,1996 and 1997 (revised)[R].Ottawa,August 2000.

[5] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2002)[R].December 2004.Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006XIE.

[6] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2004)[R].Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006X.

[7] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2006)[R].Ottawa,November 2008.Catalogue no.16F0006X.

[8] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2008)[R].Ottawa,November 2010.Catalogue no.16F0006X.