礦產資源執法監察的問題分析與對策：以新疆阿勒泰地區為例

李海婷，鄧 鋒，蔡傳輝

(1.中國國土資源經濟研究院，北京101149；2.華北電力大學經濟與管理學院，北京102206)

1 新疆阿勒泰地區礦產資源執法監察基本情況

1.1 區域概況

阿勒泰地區幅員遼闊，下轄1個縣級市阿勒泰市，6個縣分別為布爾津縣、哈巴河縣、吉木乃縣、福海縣、富蘊縣、青河縣，總面積達117988km2。礦產資源在阿勒泰6縣1市均有不同程度的分布。阿勒泰地區黃金礦產分布廣泛，除黃金外，還分布多種礦產資源。據最新資料，阿勒泰地區已發現礦種96種，占全國礦種總數的56.14%，在探明儲量的42種礦產中，鈹、長石儲量居全國首位，鎳、銫、鋰等儲量位居全國前列，是全國重要的礦產資源基地。

1.2 執法隊伍建設

新疆維吾爾自治區實行行政審批與執法監察相對分開，自治區以下國土資源執法監察機構實行垂直管理，統一履行自治區國土資源執法監察職能。自治區成立國土資源執法監察總隊，為自治區國土資源廳管理的副廳級直屬事業機構；各地(州、市)成立國土資源執法監察支隊，各縣(市)成立國土資源執法監察大隊。對于自治區國土資源執法監察機構，依照國家公務員制度管理。自治區國土資源執法監察機構和自治區國土資源管理部門依照“垂管不獨立、分工不分家”的原則，自治區總隊黨委主要領導進國土資源廳黨組，各地、州支隊主要領導進國土資源局黨組。

阿勒泰地區國土資源執法監察支隊于2005年9月從地區國土資源局分離組建，共有編制48人，目前在編39人。至縣一級國土資源執法隊一般編制數名，如富蘊縣國土資源執法監察支隊于2005年12月上劃自治區執法監察總隊，核定編制6名，實有5人。

1.3 礦產資源執法情況

阿勒泰地區及其下屬縣市政府成立礦業秩序治理整頓領導小組，國土資源執法監察機構借助地區執法力量，聯合公安、森林武警、邊防大隊、林業派出所、草原監理所等執法部門進行聯合執法。近年來，阿勒泰地區國土資源執法監察支隊在地委、行署的統一部署下，聯合公安、草原、林業、邊防武警、環保等多部門多次開展“清山”工作，成效顯著。

2 礦產資源執法監察存在的問題

2.1 人員編制少，執法設備欠缺

礦產資源豐富和礦山分布面積廣闊的兩個特點造成阿勒泰地區容易發生非法開采礦產資源的問題，礦產資源執法監察任務多且重，相應的面臨的問題也比較多。總體來說包括以下幾個方面：一是人員編制問題，部分基層礦產資源執法監察因人員編制限制，不得不雇傭社會臨時人員，但這又需要相應的經費，進一步增加了“經濟”執法的動力；二是執法設備的缺乏，這也是反映最普遍的問題，包括一些日常辦公所必需的設備缺乏直接影響的執法工作的正常進行；三是強有力的法律依據的欠缺，使得礦產資源執法強制執行的難度加大，甚至存在產生暴力抗法的可能；四是體制“垂直”、辦公“屬地”，雖然有著積極的意義，但執法過程仍然會存在外部干擾。但總的來看，地方礦產資源執法人員普遍認為人員編制和執法設備仍然是基層礦產資源執法迫切需要解決的問題(圖1)。一個縣(市)幾個人的人員編制需要負責全縣的礦產資源執法工作，人員配備捉襟見肘。

圖1 阿勒泰地區礦產資源執法監察存在的主要問題(問卷統計)

2.2 執法主體地位不明確，缺乏法律的有效授權

根據《礦產資源法》第11條的規定，各級國土資源行政主管部門負責本區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。該法沒有授權其他組織或機構行使此項職權。因此，作為國土資源監督管理工作之一的執法監察的主體應該是國土資源行政主管部門。而根據新疆維吾爾自治區現行的國土資源執法監察體制，執法監察的實際主體是事業單位性質的國土資源執法監察機構，不符合《土地管理法》和《礦產資源法》的規定。

國土資源執法監察機構執法主體不明確，一方面造成執法機構在執法過程中，底氣不足，直接影響執法行為的權威性；另一方面，也會影響執法行為的法律效力。嚴格說來，作為新疆維吾爾自治區國土資源廳組成部門的執法監察總隊及總隊垂直領導的大隊、支隊未經有效授權實施的執法監察行為屬于無效行政行為，行政相對人如果不服提起訴訟，國土資源執法監察機構將會處境尷尬。

2.3 執法監察沒有法定的強制措施，違法查處難

《礦產資源法》沒有賦予礦產資源執法監察機構法定的強制措施，對于正在進行的違法行為，只能現場制止，發出責令停止違法行為通知書，然后才是立案和處罰。由于無權行使查封、扣押相關設備和物品的行政強制措施，在立案和處罰的過程中，違法行為人如果對責令停止通知書置之不理，仍有條件繼續進行違法行為。即使向法院申請強制執行，往往不是執行不了，就是時間拖得很長，加大了執法的對抗性和查處的難度。從本次調查結果來看，礦產資源執法監察人員在實際工作中，無論在違法案件發現、制止還是在查處方面都會遭遇困難或阻力。但相比較而言，普遍認為在違法查處環節遇到的困難最大。調查結果顯示，78%的被調查者認為礦產資源執法的主要困難集中在查處環節(圖2)。這也與我們在實際座談中得到的結論一致，地方礦產資源執法部門最終對案件查處的方式基本上以經濟處罰為主，手段單一，這一方面是地方經濟利益的原因，另一方面也與查處方式和手段缺乏密切相關。在各種因素的影響下，最終選擇的查處方式，往往以經濟處罰告終，并不能有效遏制違法活動的繼續進行。

2.4 執法監察聯動機制缺少制度化的法律規定和具體的問責制度

根據國務院有關文件精神和國土資源部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合出臺的《關于在查處國土資源違法犯罪工作中加強協作配合的若干意見》(國土資發〔2008〕204號)、與最高人民檢察院、公安部聯合出臺的《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》(國土資發〔2008〕203號，各地紛紛建立由政府牽頭領導的、各相關職能部門為主體的國土資源執法聯動機制，有效打擊國土資源違法行為，切實維護國土資源管理秩序，取得了顯著成效。

在取得效果的同時，當前的礦產資源執法監察聯動機制仍存在一定的問題，尚需進一步完善。一方面，有關執法監察聯動機制的法律文件位階不高，執法聯動機制的法律依據不強。當前執法監察聯動機制的法律依據主要是規范性文件。這些法律文件，只能在本部門領域內有效，對其他部門的效力大打折扣，并且這些法律文件對國土資源執法聯動機制的規定比較分散，也不夠全面，缺少制度化的規定，造成現有的國土資源執法監察聯動機制只是隨機的，難以常態化。實踐中只能由地方黨委或政府出面協調，要求相關部門協助國土資源執法。另一方面，在現有的礦產資源執法聯動機制中，各相關部門的責任不明確，缺少具體的問責制度。各地多是出臺文件規定建立礦產資源執法聯動機制，但對于在聯動機制中各相關主體的應承擔的責任卻少有規定，即使有所涉及，往往也只是寥寥幾句，沒有實施問責的實質性內容。礦產資源執法監察聯動機制的開展缺少了問責機制的保障，造成各相關部門合作的主動性不夠，聯合執法的效果也差強人意。

圖2 阿勒泰地區礦產資源執法監察困難集中的主要環節(問卷統計)

3 礦產資源執法監察工作的對策建議

3.1 加強礦產資源執法監察的執法地位研究

鑒于《礦產資源法》對于執法監察主體已有規定，法律效力在其之下的行政法規和地方性法規均無權設定新的執法監察主體，如若設立，只有通過修訂兩法，才可明確礦產資源執法監察機構的執法主體地位。但如若依照此現行規定，地方上現行的執法體制將存在不合法的成分。根據《行政訴訟法》第25條第4款的規定，法律、法規可將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織。這里的法規包括行政法規和地方性法規。因此,可以探討是否在修訂《礦產資源法》過程中補充規定：在國土資源執法監察實行省級以下垂直管理體制的地區，可授權各級國土資源執法監察機構統一行使執法監察職能。

3.2 增強礦產資源執法監察手段

增強礦產資源執法監察手段可通過兩種途徑進行，一種是建議國土資源部爭取全國人大法工委通過立法解釋，對《礦產資源法》中規定的行政主管部門對違法行為“有權制止”作出解釋，賦予強制制止權(圖3)，以解決普遍反映的執法手段軟弱的問題；另一種是修訂《土地管理法》和《礦產資源法》，規定礦產資源執法監察機構為制止正在或可能發生的礦產資源違法行為，有權對違法行為人的人身自由進行暫時性限制，或者對違法行為人的財產采取查封、扣押、凍結等暫時性控制措施。《行政強制法》已于2012年1月1日起生效，該法規定行政強制措施由法律設定，在特定條件下，行政法規和地方性法規可以設定部分行政強制措施，法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。這為通過立法解釋或者修訂《土地管理法》和《礦產資源法》的途徑來明確礦產資源執法監察的強制措施，提供了充分的法律依據。

圖3 新疆阿勒泰地區礦產資源執法監察急需解決的問題(問卷統計)

3.3 將礦產資源執法監察聯動機制制度化

礦產資源執法監察聯動機制的制度化，要從兩個方面著手，一是要在相關行政法規中規定礦產資源執法監察聯動機制，為其開展提供堅實的法律依據。要明確各相關部門在礦產資源聯合執法中的具體分工和配合，變礦產資源“一家管”為“大家管”。二是要在礦產資源執法監察聯動機制中切實落實共同責任制，實行嚴格的問責制。礦產資源執法監察聯動機制中，各相關主體應承擔“共同但有區別”的責任，要以聯合執法的國土資源事項為單位，分清主要責任和次要責任。同時，要規定如何啟動問責程

序、誰向誰問責以及構成問責條件的標準等實施問責的具體操作內容。

3.4 增強礦產資源執法監察力量，增加財政支持力度

一是要酌情考慮根據各地的礦產資源執法監察任務來分配編制數額，在執法監察區域廣闊且任務重的地區，可適當增加編制數額，擴充隊伍人員數量，以確保更好的完成礦產資源執法監察任務。二是增加財政支持力度，配備必要的交通工具，更新設備，盡量改善現有的辦公和辦案條件。

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