地質調查項目績效考評研究

王 文，陳元旭

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

企業的投資績效，是通過市場檢驗的，企業自負盈虧。財政支出是來源于納稅人，其使用方向主要是公共服務領域，它的績效如何考評，如何較好地發揮財政資金的績效，是一個世界性的難題。發達市場經濟國家采用績效考評的辦法解決這個問題，取得了比較好的效果，目前仍在繼續完善和探索中。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，我們遇到同樣的問題需要結合我國實際研究解決。地質調查是財政支出的一個重要領域，開展地質調查項目績效考評也勢在必行。

1 績效考評的背景

1.1 國外借鑒

20世紀70年代以后，市場經濟國家政府普遍面臨財政危機、信任危機和管理危機，政府和社會公眾都期望尋求高效率的新的預算管理體制，許多國家進行了績效導向的預算改革。從發達國家的改革實踐看，績效預算在提高公共資金使用效率和公共服務水平方面取得顯著成效。其中有代表性的國家是英國和美國。

1.1.1 英國績效預算的主要做法

主要有六個環節：一是設立績效目標。首先要明確部門的戰略目標，然后根據戰略目標確定績效目標和指標。在英國，戰略目標、績效目標和具體的績效指標在政府與各部門簽訂的公共服務協議中作了明確規定。二是分配預算資金。各政府部門在獲得(未來3年)預算資金的同時簽訂各自的公共服務協議，確定政府使用這些資金要實現的績效結果。并附呈各個部門的支出限額以及績效合同，以白皮書的形式發布并提交議會。議會專門委員會可以針對部門提交的公共服務協議召集相關部門首長或公務員就某些問題進行質詢，以加強監控。三是監督績效完成情況。政府部門每年兩次向議會提交績效報告，一是春季提交的部門年度報告，二是秋季提交的秋季績效報告。兩份報告均對外公布，公眾和其他組織可以從財政部或各政府部門的網站上獲取相關績效信息。四是進行績效預算審計。隸屬于議會的國家審計署進行績效預算審計，審計結果提交議會和政府部門。五是績效信息應用。各部門的績效信息是下一輪預算資金分配的依據。績效信息是公眾廣泛了解、監督政府的渠道。總體而言，自20世紀70年代以來，英國的績效改革取得了顯著成效，并被稱為是世界上應用公共部門績效考評最完善、最持久、技術上最成熟的改革。

1.1.2 美國政府績效評估的主要做法

美國聯邦政府績效評估分為項目績效評估、部門績效評估和跨部門績效評估三個層次。項目績效評估主要通過項目等級評估模型對各預算單位的具體項目進行比較評估，從而為項目管理和預算編制提供依據；部門績效評估由各部門在每個財政年度結束時對本部門的年度績效狀況進行評估，并把評估結果編成績效和責任報告予以公布。跨部門績效評估是對各部門執行政府改革行動進展情況進行比較評估。其中，對項目的績效評估是建立了一套評價指標體系，通過對政府部門(預算單位)的每個預算項目執行結果(績效)的測評，來衡量該預算單位的績效。指標體系主要包括四個部分：項目目標與設計、戰略性規劃、項目管理、項目效果。

1.1.3 國外在地質調查績效評價方面的探索

國外學者在地質調查績效評價方面，從成本效益角度出發，探討了直接效益和間接效益分別估算的方法，對區域地質填圖的經濟價值進行定量化評估和分析，認為地質填圖的凈收益是非常可觀的。從部門效益的角度，英國地質調查局委托Roger Tym研究組和其合作伙伴進行旨在評價英國地質調查局對英國經濟的作用，喚起政府、科學界和普通公眾對地質調查活動的實際用途與價值的認識和了解；同時，促進英國地質調查局的科學與商業發展，使它在保持提供科學、公開信息的傳統優勢的基礎上，拓寬服務領域，增加更多實際應用和增值業務的專題研究。該項研究于2003年11月提交了“英國地質調查局的經濟效益”研究報告。研究表明，英國地質調查局在2001年為英國所做的貢獻相當于其年度總營業額(既包括政府撥款，也包括市場運作收入)的850～1525倍。

國外地質調查績效評價對我們的啟示：

1)開展績效考評是提高財政資金使用效益和公共服務水平的有效手段，逐漸成為國際上政府預算改革的必然趨勢。

2)由于財政支出的效果很多難以用定量評價，所以績效考評面臨的一個挑戰就是通過各種方法，把不可衡量的事變為可以衡量。

3)由于績效考評的層次和目的多樣化，績效考評主體也存在多元化趨勢。

4)績效考評中可以借鑒的思路：一是制定績效目標(標準)；二是制定績效評價指標體系，把績效目標(標準)分解成具體指標;三是進行評估，把績效的實際結果與預期目標進行比較。

5)美、英等國家制定了比較系統的評價方法和指標體系，但由于國情、預算水平和文化等方面存在差異，不適用于我國的績效考評。因此，必須結合我國實際，研究提出符合實際的評價方法和指標體系。

1.2 我國財政體制改革的要求

績效考評是我國財政體制改革的重要內容之一。財政部分別于2004年、2009年和2011年下發了關于績效考評的文件，對績效評價的對象和內容、績效目標的制定、評價指標、標準和方法、組織管理和工作程序等都作了具體規定和說明，并推行試點，國土資源部也是績效考評的試點部門之一。目前我國績效考評主要包括兩個方面，一是部門預算績效考評；二是財政支出項目的績效考評。從績效評價理論和實踐探索的結果看，主要反映出以下問題和趨勢：①開展績效評價和績效審計是大勢所趨，日趨緊迫；②財政部提出的評價指標體系，總體框架經過多次修改完善比較成熟，但各部門具有各自特點，需要在此框架內，創新完善，建立適合自身特點的，行之有效的評價方法和指標體系。

2 地質調查項目績效考評方法和指標體系探索

2.1 考評目的、類型和程序

2.1.1 考評目標(目的)

地質調查項目績效考評是地質調查項目管理的有效途徑。主要目的:一是檢查考評對象取得的績效,評價結果作為項目安排的重要參考依據；二是引導項目承擔單位按照績效考評的要求自我評價和改進，不斷提高項目的效率和效果；三是給社會公眾和上級主管部門反映財政支出用于地質調查的效果。

2.1.2 考評類型

本次績效考評研究分事前評價、事中和事后評價三類。

事前評價針對項目論證和項目設計階段，承擔單位按照項目預期績效填寫績效目標申報表。專家根據績效目標申報情況，評價項目的預期績效，作為優選項目和設計審查的部分內容；事中評價針對項目年度階段成果開展績效評價；事后評價是適用項目完成后的最終成果，或在最終成果完成后一段時間(1～3年)開展績效評價。

2.1.3 考評程序

事前評價：由項目承擔單位填寫績效申報表，項目論證或設計評審專家組評價項目績效；事中評價:由項目組(或項目法人單位組織專家)自評，在成果審查或續做項目評估階段由專家組考評；事后評價:由有關部門組織專家組考評。本次研究重點針對事前評價和事中評價。

2.2 考評思路、指標和標準探討

2.2.1 考評思路

以前國內學者對地質調查績效評價也曾做過探討。主要有兩種代表性做法：一種強調設置量化指標，建立模型等試圖用定量的方法評價地質調查產生的效益。這種方法難度大，需要大量數據，適合專門對部分地質調查項目評價，不適合現實中大規模推廣應用。另一種是專家主觀評價為主，缺少客觀評價指標，結果是使考評流于形式。在綜合分析以前研究成果基礎上，形成本次研究的思路是：既要簡便易行，盡可能不增加考評者和被考評者的工作量，又要能夠解決問題，客觀評判出項目的績效，關鍵是能夠抓住主要環節，發現問題，切實促進項目提高績效。一是盡可能簡化方法和指標，使之更加易操作；二是突出用戶需求和用戶評價；三是參考吸收項目管理過程中的不同環節的專家評價結論，不再重復評價，提高管理效率和系統性；四是增加客觀評價指標的數量；五是實現項目組自我評價和專家組評價的結合，事前評價和事中(事后)評價相結合，為開展項目管理績效考評提供工具。

由于考評的目的具有多樣性，考評主體和考評對象也有所不同。本次評價主體是地質調查項目主管部門，評價對象是地質調查計劃項目和工作項目。因此，本次考評成果主要應用于地質調查項目管理。

2.2.2 評價方法

地質調查績效是由多因素決定的一個系統。經比較選擇，擬采用多因素系統評價法為基礎，根據地質調查項目的特點，本著簡便，易操作原則，建立評價模型考評地質調查績效。多因素系統評價法的基本思想是：評價對象實際上是一個系統，它由許多相互聯系、相互作用并且處于不同層次的要素系統組成。處于高層次的系統要素更為宏觀、更為重要，處于低層次的系統要素則更為具體，更為微觀。對評價的分析應由系統的高層次向低層次逐步展開。

評價體系框架。地質調查項目績效評價模型由兩部分構成：①績效目標評價體系(表1)，該指標體系用于事前評價；②項目績效評價體系(表2)，該指標體系用于事中、事后評價。指標體系設置原則，一是突出用戶評價，在績效目標指標體系中要明確用戶，在事中、事后評價中要有用戶滿意程度指標；二是指標設置盡可能利用項目管理全過程的檢查、抽查結論，以減少評價的工作量、減少項目組工作量。

2.2.3 地質調查項目績效事前評價

指標體系構建。如果把地質調查績效目標看作一個系統G，則有G={M，Y，J}。

公式中：M為項目任務目標系統；Y為項目預算系統；J為預期績效系統。

其中，每個一級子系統要素本身又是一個小系統，如：J={J1，J2}，J1為項目產出；J2為項目效益。

按照上述思路，在借鑒國內外相關研究基礎上，結合地質調查工作特點，項目組構建了地質調查項目績效目標指標體系(表1)，并多次征求專家意見修改完善。該體系包括3個一級指標，5個二級指標和8個三級指標。其中，二級指標的內容需要項目組填寫，評估組審核。三級指標是評判性指標，根據專家評估形成分值。

權重和分值的確定。理論上給評價系統分配權重的原則是：權重的分配只發生在同一層次各要素之間。各級要素系統權重之和均為1。在要素系統中,任一子因素在總系統中的權重,等于在自身系統中的權重與所屬系統在總系統中權重的連乘積，該子因素處于第幾層次，就有幾次乘數發生。請專家給各層次所有的因素打分，然后加權加總。評價結果可以按照總分高低排序。專家打分也有一套復雜的程序。

這種方法在實際操作中，由于比較煩瑣，很難大規模應用。項目組基于多因素權重和打分的思路，最大限度將程序簡化，便于操作。具體方法是：①首先在一級指標間分配權重(分值)，各指標之和為100；②在二級指標間分配權重，即將一級指標的權重分解到其子系統各要素；③給三級指標分配權重。這樣，就把一級指標的權重按系統中各要素的重要程度分配到三級指標，各子系統權重之和等于對應的上一級指標的權重。

績效評價。具體評價中，專家組要給三級指標打分。如果將三級指標的權重(分值)視為最高分，專家組根據實際情況，按照優、良、中、可、差5個檔，從最高分扣分，如：優扣0～10%分，良扣10%～20%，中扣20%～30%，差扣50%～100%。這樣專家就可以很便捷給出各三級指標的分值，每個項目的分值之和可以作為項目績效優劣排序的依據。地質調查項目績效目標指標體系最高分值見表1。

該指標體系主要有三個方面的作用：①績效評價要檢驗這些指標的實現程度，作為將來地質調查項目績效評價的基本標準；②通過對這些指標的系統評價，判斷項目預期績效優劣，作為項目績效優劣排序重要依據，為立項決策提供參考；③約束和引導項目組進行自我管理，進而改善項目績效。

2.2.3 地質調查項目績效事中和事后評價

指標體系構建和權重(分值)的確定。按照地質調查項目績效事前評價的方法和思路，可以構建地質調查事后評價指標體系和權重(分值)，具體見表2。指標體系設計主要從三個環節考評地質調查項目的績效：①項目立項決策是否科學；②過程管理是否規范，項目產出是否高效；③項目成果應用是否產生預期效果，用戶是否滿意等。這三個環節分別檢查項目立項正確性(項目怎么來)，項目完成效率(項目怎么干)和項目應用效果。指標體系包括4個一級指標，10個二級指標，16個三級指標。

表1 地質調查項目績效目標評價指標體系表

表2 地質調查項目績效評價指標體系表

績效評價。按照地質調查項目績效事前評價的方法和思路，專家組要給三級指標打分。一是對于沒有具體數量的指標，仍可按照優、良、中、可、差5個檔，從最高分扣分；二是對于有數量的指標，如預算執行率，可確定具體的檔次扣分；三是對于已有過專家評定級別的指標，如項目成果報告(圖件)評審等級，可按實際檔次扣分。這樣，就充分利用了項目全過程不同環節的評價結論，減少了工作量，提高了效率。另外，成果獲獎等級是一個附加指標，一般情況下階段成果(事中評價)的獲獎不太多，成果獲獎也不是必須要求的。所以，如果有成果獲獎，將獲得附加分，最高為10分，可按照國家級獎、省部級獎等不同檔次級別相應給分。因此，績效評價總滿分為110分。財務制度執行規范性指標是個一票否決指標，如果存在違法違規使用資金的情況，績效評價將一票否決。

該指標體系主要有兩個方面的作用：一是督促項目組、項目法人單位自我檢查項目績效，發現問題或者薄弱環節，自覺改進，從而提高項目績效；二是專家組對項目績效進行評估，根據績效評估結果對項目排序，作為項目續做或安排下一輪項目的依據，約束和引導項目組提高項目績效。

3 結論與建議

3.1 績效考評是新時期地質調查管理的重要抓手

無論從我國財政體制改革的要求，還是從國外發達國家的實踐經驗看，地質調查項目的績效考評勢在必行。不同管理目標，不同考評主體的績效考評，如績效預算、績效審計、項目管理等方面的績效考評將逐步推開。因此，績效考評是新時期地質調查項目管理、隊伍建設的重要抓手。

3.2 建議盡快啟動以項目管理為目的地質調查項目績效考評

目前，由于開展績效審計的實踐基礎、適合各行業特點的考評方法、指標體系條件尚不成熟，績效審計的全面推開還需要一段時間，但大趨勢不會改變。地質調查工作日益受到關注，經費投入大幅度增加，管理面臨新挑戰。為了提高項目的質量和績效，迫切需要開展以管理為目的地質調查項目績效考評。建議在本研究基礎上，細化形成地質調查項目績效考評辦法或規范，盡快啟動以項目管理為目的地質調查項目績效考評工作。

3.3 地質調查項目績效考評需要研究完善的方向

主要有三個方向：一是通過實際應用，完善以項目管理為目的地質調查項目績效考評方法、指標體系和標準；二是探索研究地質調查項目效益(經濟效益、資源效益、社會效益和環境效益)定量評價的方法，客觀評價地質調查工作在經濟社會發展中發揮的重要作用；三是研究主要針對計劃項目以及地質調查重大專項的績效評價。推而廣之，需要探索地質找礦戰略性動的績效評價，為提高地質找礦效果，宣傳和認識地質找礦效果提供工具。

[1]申書海. 財政支出績效評價[M].北京：中國財政經濟出版社，2002.

[2]財政部.《財政支出績效管理暫行辦法》(財預[2011]285號).

[3]王文，陳元旭，張潤麗.地質調查工作效益評價研究[J].中國礦業，2006，15(9)：37-40.