預算修法：進步與缺憾

預算修法：進步與缺憾

/王畢強

對1994年出臺的預算法進行修訂是久議之題，法律滯后于現(xiàn)實已是共識。2011年12月底，十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議了預算法修正案(草案)。蹉跎十余年，中國的預算制度改革終于邁出了實質性的一步。專家建議，預算法修改，需要把預算“組織法”扭轉為預算“權責法”，成為人大約束政府行為的法。

全口徑細化預算

富蘭克林有句名言：人的一生有兩件事是不可避免的，一是死亡，一是納稅。我們可能什么都不是，但肯定是一個納稅人。公共預算資金無一例外來自公眾的貢獻。那么，政府怎么花這些錢的，就應當讓民眾知曉。事實上，政府預算“遮遮掩掩”和模棱兩可，一直廣受詬病。

“現(xiàn)在，我們的財政收入不是都納入預算的，有預算內的，也有預算外的。像政府性基金收入，很大一塊，包括了各種收費，甚至包括去年3.1萬億的土地出讓金在內，這都沒有納入預算。還有國有資產經營性收入也沒列入預算，不是財政收入，更談不上預算監(jiān)督了。”2012年的人代會上，全國人大法制委員會副主任委員劉錫榮在審議全國人大常委會工作報告時呼吁，財政收入要全部納入預算，以確保預算的完整性。

據(jù)中央黨校政策研究室副主任周天勇測算，2010年中國政府實際總收入約15萬億元，其中已納入預算收入的財政收入8.3萬億元，未納入預算收入的其他收入約6萬億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權和采礦權拍賣收入、收費和罰款收入，以及煙草利潤等。

預算全口徑被視為本次修法的一項重要突破。此次國務院提交的《預算法修正案(草案)》（以下簡稱草案）第一條原則就是，增強預算的科學性、完整性和透明度。而現(xiàn)行預算法只對主要來源為稅收的政府公共預算進行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經過各級人大的審議和監(jiān)督。

在全國人大財經委副主任委員高強看來，現(xiàn)行預算法對預算公開缺乏明確規(guī)定。

記者了解到，全國人大財經委和人大常委會預算工委曾提出，政府從2011年開始將非稅收入納入預算，從2012年開始提交全國國有資本預算、試編社會保障預算，并從2012年起向全國人大報告地方土地出讓收支情況。

全國人大財經委副主任委員吳曉靈表示，只有全覆蓋的預算才能加強監(jiān)督。政府性基金預算、國有資本金預算和社會保障預算，都會在2012年以及草案審議通過之后，全部納入到預算的監(jiān)督范圍之內。

不過，國務院此次提交草案中并沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預算，學者們認為，這將削弱預算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，也不利于各級人大履行預算監(jiān)督職能。

有關專家建議，此次修法應明確怎樣處理政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算的關系。國有資本經營預算的用途不應以提高國企效益為主，應主要用于改善民生和社會保障領域。將政府性基金預算納入預算收入，也不等于承認各種政府性收費的長期合法性。還應建立以公共預算為主的預算制度，政府除稅收以外的其他收入都要逐步減少。

除了預算全口徑之外，另一項改進是預算編制方面更加細化。

政府預算收支科目依次分為：類、款、項、目。現(xiàn)在的政府預算基本上只編制到類，如文教有多少，農業(yè)有多少，即使是細化到了第三級的“項”，以中央政府預算為例，各“項”中仍有很多預算都是數(shù)以幾百億元計的固定資產投資。人大在審議政府預算時并不知道這些錢具體用到了什么地方，更談不上有效監(jiān)督。

其結果必然是，讓人大的預算審批和監(jiān)督流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。此外，由于中央和地方在財權和事權上的不匹配，地方在資金上相對匱乏，加之以項目型為主的轉移支付制度，地方政府要上馬一些項目，就需要找中央批項目要錢，于是就產生了被廣為詬病的“跑部錢進”。

吳曉靈表示，只有細化預算才能最終做到無預算不開支，才能減少“跑部錢進”的腐敗和尋租問題。細化預算還能督促各級政府按“五年規(guī)劃”編制年度計劃，滾動發(fā)展，減少上項目隨意性，從而形成讓項目等錢的正常預算路徑。

為了改善這些問題，本屆全國人大已經要求政府在編制2009年預算時將關于民生、社會發(fā)展等重點支出落實到“款”；政府要力爭在2012年將中央本級預算重點支出編制到“項”；并于2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預算。

由于現(xiàn)行預算法在客觀上造成了預算編制粗糙，往往只有一個框架性的總數(shù)，預算款項層層下?lián)埽嬲掳l(fā)到具體使用資金的基層部門時，有時已經到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

本屆全國人大要求政府將轉移支付和代編預算的安排支出，除少數(shù)特殊項目外，均應在當年6月30日前下達完畢。

預算全口徑之后，財政部門的權力會否更大？有學者建議加大對財政部門的監(jiān)督力度，推進財政體制改革。

但此次提交的草案僅原則性規(guī)定，要健全財政管理體制，完善分稅制，規(guī)范財政轉移支付制度，但對最為關鍵的分稅制和財政轉移支付的定義、范圍、改革具體步驟和操作細節(jié)等并未作出明確的規(guī)定。又比如地方自主發(fā)債權，草案規(guī)定，地方政府發(fā)債在經地方人大批準后，還須經國務院批準，國務院同時還會對地方發(fā)債總額進行控制。這實際上是延續(xù)了現(xiàn)行地方政府自行發(fā)債試點的政策要點。

將監(jiān)督落到實處

近些年來，政府的財政收入高速增長，“三公”消費居高不下，同時用于基本民生和社會公平的財政支出依然滯后，一些地方政府的基本財政支出也無法保障。有專家表示，現(xiàn)有預算制度的突出問題在于預算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進一步賦予政府更多的預算權力。

預算公開是公眾參與、監(jiān)督預算的重要途徑，也是約束政府行為的有效手段。但在全國人大財經委副主任委員高強看來，現(xiàn)行預算法對預算公開缺乏明確要求。

全國人大常委會在預算公開方面做出了一些努力，要求中央和地方政府在預算批準后15日內向社會公開，并逐步向社會公開部門預算。2011年98個中央政府部門向人大提交了預算案，其中90個部門向社會公開了部門預算。

草案規(guī)定，除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。

北京大學法學院教授劉劍文肯定了本次預算修法在預算公開方面做出的改進。但他認為，草案中規(guī)定了預算中涉及國家秘密的內容不予公開，這就需要對“國家秘密”進行盡可能明確的限定。公共財政不需要保密的就盡量不要保密，不能以國家秘密為由抗衡預算公開。

同時，預算公開的內容應盡量細化到預算案的具體款和項，在寫法上應讓中等文化水平的公眾都能讀懂預算報告，這樣才能起到監(jiān)督政府財政收支的作用。“這幾年政府在財政預算完整性、精細化和透明度方面做了大量工作，但是離公眾真正能夠徹底看清楚政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花的效益怎么樣還有很大的差距。”吳曉靈表示，這些都有待于今后進一步深化改革來完成，也有賴于人大不斷發(fā)揮審查和監(jiān)督功能。

由于缺乏充足的審議時間，厚厚的一大本預算草案，往往令許多人大代表看不出“門道”。

據(jù)悉，草案對嚴格預算執(zhí)行，規(guī)范預算調整，完善預算審查監(jiān)督作出了規(guī)定，但對人大預算審議的時間，預算審議和監(jiān)督的復議制度，以及人大預算工作部門的機構、職責、人員組成等尚未進一步明確。

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而按慣例，厚厚一本預算草案通常是在人大開會當天發(fā)給人大代表，部分代表連看都看不完，更不要說提出有針對性的審議意見。

有人大代表建議，應把預算草案在人大開會審議前一段時間（如提前一個月）下發(fā)給人大代表，以便于人大代表研究或者咨詢專業(yè)人士意見，從而提高人大審議和監(jiān)督預算的效果。

預算調整也是嚴肅預算制度的一個重要方面。現(xiàn)實中，政府部門往往會將同一預算大類中的不同科目預算資金隨意調劑使用，這不但讓預算制度形同虛設，更大的危害則是不能保證本就不多的民生預算資金的專款專用。比如某些地方政府將同屬于教育大類的貧困地區(qū)校舍修繕預算，挪作建設當?shù)亟逃块T的樓堂館所。

因此，學者們指出，草案中應規(guī)定政府提出預算調整，必須經人大審議批準后方可實施，并將人大審議的范圍擴大到科目間的預算調整。在實際審議過程中，人大如發(fā)現(xiàn)預算草案不合理，可以命令行政機關進行調整。

此外，應考慮將預算調整權賦予立法機關，由人大直接調整。未來的重大預決算、政府撥款都應由人大審批，人大機構和人員構成、議事議程也應做出改進。從長期來看，可由人大直接參與，乃至主導預算的編制工作。

除了落實人大對預算的監(jiān)督職責外，法律責任也是決定修改后的預算法能否得到切實執(zhí)行的關鍵。而現(xiàn)行預算法在預算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性。

無疑，要使修改后的預算法真正成為有約束力的法律，就必須確定預算相關主體的權利、義務，并對法律責任進行細化，建立可追究責任的問責制度，還要建立預算行政復議等可救濟、可訴的法律途徑。為此，應加大對預算違法行為的處罰力度，責任人除了承擔行政責任，還應根據(jù)其違法的性質和程度不同，承擔相應的經濟賠償和刑事責任。

“預算法修法標志我國預算法制建設和公共財政管理進入一個新階段。今后工作的關鍵是增強法律的尊嚴和權威，堅持依法理財、科學理財、民主理財，對違反預算法行為嚴格執(zhí)法，追究責任。”高強表示。

推進公眾參與立法

預算事關每個公民的切身利益，若相關法律草案未公開征求意見就提交全國人大審議，難免會受到部門立法的束縛，造成立法程序上的缺失。

全國人大有關人士表示，草案由行政部門主導起草后，專家學者的參與程度較低。以往的立法經驗表明，法律起草部門一般是在起草完成后，再向專家學者征求意見建議。據(jù)悉，全國人大常委會預算工作委員會在本次常委會會議結束前一天，即2011年12月30日，邀請了有關學者討論預算審查等事宜，這被認為是間接為草案征求意見。

高強表示，全國人大常委會將依慣例，在草案審議過程中向社會公開征求意見，并會根據(jù)征集到的意見對草案加以修改完善。

近年來，全國人大在立法公開方面已有顯著進步。除向公眾公開征求審議法律草案意見之外，人大常委會歷次會議的主要議程和內容，都會在全國人大官方網站同步公開，并允許人大常委會選定的十余家主要中央媒體旁聽、報道。

但記者注意到，在全國人大的官方網站上，本次人大常委會的專題中沒有列出預算法修正案（草案）這一重要法案。記者還了解到，本次人大常委會并沒有向由其選定的主要中央媒體開放草案的分組審議。

就目前而言，中央主要媒體對草案的報道，僅限于2011年12月26日本次常委會開幕當天轉發(fā)的新華社程序性通稿的結尾部分。這與同樣是本次常委會審議的重要法律案——《刑事訴訟法修正案（草案）》各家媒體鋪天蓋地的報道，形成了鮮明對比。

天津財經大學財政學科首席教授李煒光直言，目前中國財政預算及其相關領域暴露出的問題，如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財政行為等等，都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的，因此預算法的修訂，必須在外部強力約束之下進行。而這也正是中國財政制度最為缺憾的部分。“有效的外部約束力存在，才有可能形成對政府及其財政活動的根本性的控制與約束。”

盡管還有不少爭議和缺憾，但是只要往前走，就有希望。已經全國人大常委會一審的預算法修正案(草案)，能否在之后的審議修改中進一步得到完善，從而發(fā)揮其“經濟憲法”的威力，人們充滿期待。

攝影蔡榮章