論公共服務(wù)型水行政管理的創(chuàng)新應(yīng)用

【摘要】在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的新形勢下，本文從水行政管理體制中存在的諸多問題入手，本文從水行政職能、水行政結(jié)構(gòu)、水行政行為等三方面深刻剖析，揭示水管體制改革中的深層次矛盾和弊端，進而歸納出創(chuàng)建公共服務(wù)型水管單位的必要性、五大原則、八項創(chuàng)新途徑，進而優(yōu)化和完善水管部門管理創(chuàng)新機制。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；水行政管理；創(chuàng)新應(yīng)用

On the administration of public service， innovative applications of water

Wang Zhen-hua，Li Juan

(Handan He Wuju Zhangweinan CanalHandanHebei056001)

【Abstract】China's economic and social transformation in the new situation， this administrative system from the water there are many problems in the start， this article from the water administrative functions， administrative structure of water， water and other administrative actions in three areas in-depth analysis， reveal the deep water reform levels contradictions and shortcomings， and then sum up the public service created the need for water units， five principles， eight innovative ways to optimize and improve water sector management innovation mechanism.

【Key words】Public services;Water administration;Innovative applications

在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的新形勢下，水行政管理體制中存在的許多問題已經(jīng)成為制約水利事業(yè)發(fā)展的瓶頸，一些深層次矛盾和問題大都與水管體制改革不深入、水利事業(yè)發(fā)展滯后相關(guān)，因此提升水管體制管理創(chuàng)新的能力勢在必行。

1. 公共服務(wù)型水行政管理理念的提出。

1.1建設(shè)公共服務(wù)型水行政管理是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求

國內(nèi)外大量的實踐證明，長期經(jīng)濟社會發(fā)展，不能忽視資源健康利用和協(xié)調(diào)發(fā)展。過去的30年，我國在經(jīng)濟高速增長的同時，水管部門職能轉(zhuǎn)換相對滯后，更多地體現(xiàn)出“經(jīng)濟建設(shè)型”的特征，以配合GDP經(jīng)濟增長為主要目標(biāo)，水資源消耗量與經(jīng)濟發(fā)展失衡、區(qū)域水資源供需失衡、水生態(tài)環(huán)境改善失衡等等，已成為影響經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此，有必要進一步明確水管部門的職能定位，切實把水利工作重點轉(zhuǎn)變到提供水利公共產(chǎn)品的服務(wù)上來。

1.2建設(shè)公共服務(wù)型水行政管理是參與人類改善生存環(huán)境的必然趨勢。

長期以來，水利工作主要集中于防洪、供水與農(nóng)田的灌溉、排水工程建設(shè)上。為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對水的不斷增長的需求，過度地開發(fā)利用地表水及地下水資源，沒有顧及生態(tài)環(huán)境對水的需要，造成河流的全部生態(tài)要素，如生態(tài)水量、水養(yǎng)生物、平衡的河床、水生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重?fù)p傷了地表、地下水進行水循環(huán)的功能。同時，隨著人口的增長和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的提高，城市工業(yè)與生活大量廢水的排放，導(dǎo)致河流自身凈化功能喪失，水污染事件層出不窮，污染程度加劇。因此，合理開發(fā)利用水資源，控制水污染，保護水環(huán)境，已成為擺在我們面前的緊迫任務(wù)和責(zé)任。

1.3建設(shè)公共服務(wù)型水行政管理是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求。

水管部門繼續(xù)充當(dāng)水利建設(shè)投資的主體，已經(jīng)不適應(yīng)水利事業(yè)發(fā)展的要求。水管部門應(yīng)當(dāng)是水利經(jīng)濟的服務(wù)者而不是審批者，其主要職責(zé)是創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境，維護水工程和水資源工作秩序，為經(jīng)濟發(fā)展提供有效支撐。因此，從國家投資型水利向民間資本投資型水利轉(zhuǎn)變、從審批型水利向服務(wù)型水利轉(zhuǎn)變，是一個需要盡快解決的重大課題。

1.4建設(shè)公共服務(wù)型水行政管理是體現(xiàn)民生水利的重要途徑。

水利問題主要體現(xiàn)在民生方面，如水資源分布不均衡、中西部地區(qū)嚴(yán)重缺水、城鄉(xiāng)用水不公平、農(nóng)業(yè)用水不保障等問題，日益成為弱勢群體關(guān)注的熱點。同時，水管部門工作表現(xiàn)不盡如人意，如官僚主義、形式主義，行政審批程序繁瑣，不作為、亂作為，透明度差，吃拿卡要等不正之風(fēng)未從根本上解決。

2. 水行政管理在實踐中存在的問題

目前，水行政管理實踐中存在的問題，主要反映在三個層面。一是水管部門職能轉(zhuǎn)變滯后，水利改革滯后，水行政審批事項繁多，公共服務(wù)職能薄弱，水利公共產(chǎn)品品種少。二是水管部門橫向組織結(jié)構(gòu)交叉重疊，縱向結(jié)構(gòu)層級多、行政成本高。三是水利行為得不到有效控制，政績工程、套錢工程問題突出，誠信受到挑戰(zhàn)。

2.1在水管部門職能層面存在的主要問題有：

（1）基本行政職能的把握與設(shè)定還不夠全面、科學(xué)。主要反映在四方面：一是防汛抗旱職能、水利事業(yè)職能、水利經(jīng)濟職能的界定沒有最充分著眼于整個水行政管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性；二是水利管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，存在許多弱項和空白領(lǐng)域，如水資源統(tǒng)一調(diào)度管理機制、水權(quán)分配和水價格確定機制均未曾建立；三是水利危機事務(wù)反應(yīng)能力遲緩，管理職能不系統(tǒng)、不科學(xué)；四是水利經(jīng)濟服務(wù)能力還很薄弱，思想不夠解放，存在認(rèn)識上的嚴(yán)重偏差，如對民間資本引入水利工程建設(shè)的存在疑慮。

（2）對運行性行政職能的認(rèn)識和把握不夠科學(xué)、全面，嚴(yán)重影響了水利改革進程與成效。主要反映在四方面：一是較少依據(jù)行政科學(xué)理論，不是從行政權(quán)能、行政環(huán)節(jié)和行政模式整體著眼，而是僅對某幾個重要的行政環(huán)節(jié)出思路、定方案、做改革，難以解決深層次問題。主要有如下四方面問題：一是對行政權(quán)能劃分不是從工作性質(zhì)進行合理分工，而是對經(jīng)濟利益進行“蛋糕切分”，對分流人員進行換湯不換藥的“人為安置”，故水管體制改革不可能真正成功；二是實行水行政督察，強化水行政執(zhí)法，但“左手監(jiān)督右手”的形式，效果必有折扣；三是推行水行政問責(zé)制還不夠?qū)I(yè)、科學(xué)，實踐中比較毛躁，標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，細(xì)節(jié)漏洞較多；四是需加強水管部門自身建設(shè)，探索工程管理和養(yǎng)護的新機制，對管理模式進行整體優(yōu)化設(shè)計。 

2.2在水管部門結(jié)構(gòu)層面存在的主要問題有：

（1）基本水行政結(jié)構(gòu)存在老問題。主要反映在三方面：一是水行政管理機構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置過多，主要是副職設(shè)置過多；二是基本職能和運行性職能的劃分不清楚，造成工程管理和運行養(yǎng)護分離困難；三是行政機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置還存在機構(gòu)重復(fù)、職責(zé)不清、人浮于事、程序繁冗等情況。

（2）主體結(jié)構(gòu)存在新問題。主要反映在兩方面：一是中央流域管理和地方區(qū)域管理相結(jié)合的二元管理模式，勢必造成有利必爭，有事必讓的局面；二是中央流域管理機構(gòu)在處理水行政事務(wù)中，相較于地方區(qū)域水行政主管部門，力量相對薄弱，信息不對稱。

2.3在水管部門行為層面存在的主要問題有：

（1）“重建輕管”理念根深蒂固，常難真正落實“為人民服務(wù)”。主要反映在四方面：一是跑項目的能力要遠(yuǎn)大于現(xiàn)有項目管理的能力，導(dǎo)致水利工程項目發(fā)揮效率低下；二是不擇手段，尋租牟利，公開與民爭利，甚至不惜違法亂紀(jì)；三是在水行政執(zhí)法中，不當(dāng)且過分，不法且氣盛，致使民意有忿；四是水行政收費仍然過多。

（2）習(xí)慣于主觀決策、經(jīng)驗決策和微觀決策，樂于權(quán)力決策、自利決策和隨意決策。主要反映在三方面：一是行政決策沒有科學(xué)分析，沒有專家論證，沒有民主討論，致使決策反映的內(nèi)容不全面、不科學(xué)、欠妥當(dāng)。如：前期爭議較大的小浪底樞紐工程就是對黃河的河砂規(guī)律研究不充分，造成工程效率低下；二是行政決策沒有按規(guī)范或法制程序運作，人為干擾因素大；三是隨意決策，存在大量的“拍腦袋”工程項目，造成極大的鋪張浪費。

（3）行政運作不妥當(dāng)甚至不正確。主要反映在三方面：一是一味執(zhí)行上級指令，不與本級實際情況相結(jié)合，只是為執(zhí)行而執(zhí)行；二是選擇性執(zhí)行于己有利的政策，以偏蓋全，本位主義；三是執(zhí)行緩慢，效率低下。

以上三大方面的問題可謂深厚、復(fù)雜、頑固，并盤根錯節(jié)，構(gòu)成了水管部門的頑疾，致使水利形象遭受重創(chuàng)。因此，優(yōu)化水行政管理職能是根本出路，創(chuàng)建公共服務(wù)型水管部門是關(guān)鍵，工程管理創(chuàng)新是抓手。

3. 公共服務(wù)型水行政管理創(chuàng)新的途徑 

3.1構(gòu)建公共服務(wù)型水行政管理的基本原則

構(gòu)建公共服務(wù)型水行政管理的基本原則主要有五項，即分權(quán)原則、法治原則、

責(zé)任原則、效能原則、競爭原則等。

3.1.1公共服務(wù)型水管部門要遵循科學(xué)分權(quán)原則。首先是地方政府、流域機構(gòu)、內(nèi)設(shè)事業(yè)部門的合理分權(quán)，使權(quán)利準(zhǔn)確歸位；其次是權(quán)力下放，科學(xué)分解職能，擴大基層自主治水權(quán)；再次是通過制度創(chuàng)新使社會公眾切實享有水利事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)。

3.1.2公共服務(wù)型水管部門要堅持依法治水原則。無論是服務(wù)的政策、手段，還是服務(wù)的程序都要法治化，建立健全水行政執(zhí)法程序和水行政實體法，依法規(guī)范水行政事務(wù)處理。

3.1.3公共服務(wù)型水管部門要堅持責(zé)任原則，要求水管部門建立一套完整而有制約機制的服務(wù)行政責(zé)任體系，使社會公眾能夠有效監(jiān)督水管部門。

3.1.4公共服務(wù)型水管部門要堅持效能原則。科學(xué)發(fā)展觀要求水管部門不僅要追求可以量化的服務(wù)（水利工程建設(shè)項目），更要追求能夠給社會經(jīng)濟發(fā)展支撐的服務(wù)功能（水資源分配、水價格形成機制）。

3.1.5公共服務(wù)型水管部門要堅持競爭原則。公共服務(wù)型水管部門要還權(quán)于社會，還利于公眾，并推動工程建設(shè)和工程咨詢服務(wù)兩個市場的有序競爭。

3.2構(gòu)建公共服務(wù)型水行政管理創(chuàng)新的途徑。

根據(jù)新時期下部門職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型水行政管理有以下途徑： 

（1）擴大公眾的參與度。

傳統(tǒng)的水管部門常常以項目計劃替代公眾意愿，以工程設(shè)計替代公眾參與，忽視公眾需求。因此，必須改善大眾參與水利管理的局面，主要創(chuàng)新途徑有：一是擴大公眾參與度。水管部門提供什么樣的水利服務(wù)、怎樣提供，應(yīng)當(dāng)事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立了解民意、參與決策的渠道和程序；二是水利公共服務(wù)水平優(yōu)劣應(yīng)當(dāng)以社會的評價為主，加大公眾意見在評估中的份量。因此，首先，水管部門要加強與公民的對話，與不同利益、政策觀點的公民進行討論和協(xié)商。其次，水管部門要加強公民參與的制度化建設(shè)，就是對公民參與的方式和途徑作出明確規(guī)定，使其參與經(jīng)常化、制度化。最后，水管部門必須充分尊重公民的尊嚴(yán)和權(quán)益，承認(rèn)公眾在公共管理運行中的主體地位，并積極推進公民參與。

（2）拓寬市場競爭的領(lǐng)域和范圍。

通過引入市場競爭來提高水利服務(wù)的效能，是現(xiàn)代服務(wù)模式轉(zhuǎn)換的一個流行趨勢。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，公共服務(wù)在生產(chǎn)和提供上是可分的；在付費和使用上，并不意味著它們只能由管理部門直接提供，通過重新設(shè)計水管部門與市場主體的分工，適用“誰受益誰付費”的原則，可以較為公正高效地加以提供。因此，應(yīng)當(dāng)擴大市場競爭的領(lǐng)域，如在工程建設(shè)領(lǐng)域，凡是屬于經(jīng)營性或競爭性的項目，應(yīng)當(dāng)通過公共招標(biāo)、內(nèi)部競爭、合同外包等市場方式運作，營造市場競爭機制。

（3）實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化。

傳統(tǒng)的公共服務(wù)主要由水管部門或國有水利企業(yè)提供，必然存在利益分配問題。而通過對社會力量的管理和利用，實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化，可以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高行政效率。即從公共服務(wù)產(chǎn)品完全或部分由社會自治或私營單位向公眾提供公共服務(wù)，并展開競爭。要實現(xiàn)公共服務(wù)社會化，水管部門必須廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式，將公共服務(wù)權(quán)限分解給社會中介組織，如水利工程前期工作交由工程咨詢服務(wù)中介，工程施工工作交由建設(shè)單位和監(jiān)理單位等。

（4）建設(shè)高素質(zhì)的水管隊伍。

建設(shè)公共服務(wù)型水管部門，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的水管隊伍。所謂高素質(zhì)，不僅要具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更要具有較高的政治素質(zhì)和強烈的服務(wù)意識。具體而言，著重強調(diào)三點：一是主動性。水管隊伍要有服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題，主動調(diào)查研究，并積極預(yù)防和解決問題。二是高效性。大眾需要高效率的水管部門，希望簡化辦事程序。三是公正性。在具體的管理行為中，要消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公平與正義。 

（5）公共突發(fā)事件應(yīng)急機制的構(gòu)建。

水利自然災(zāi)害和突發(fā)事件類型多、范圍廣、持續(xù)時間長。從防汛到抗旱，從水質(zhì)安全到水環(huán)境污染等公共突發(fā)事件時有發(fā)生，損失慘重，影響巨大。水利災(zāi)害應(yīng)急能力建設(shè)并不是某些部門的事情，也不是投資問題，而是由應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個復(fù)雜的系統(tǒng)。因此，構(gòu)建一個“確定的成員職能和范圍，完整的工作體制和框架，合理的資源儲備”機制是當(dāng)務(wù)之急。 

（6）積極參與行政服務(wù)中心建設(shè)。

行政服務(wù)中心就是將原政府職能部門的有關(guān)職能集中辦公，面向服務(wù)對象統(tǒng)一提供服務(wù)。因此，要求水管部門一定要積極參與行政服務(wù)中心建設(shè)，認(rèn)真落實首問責(zé)任制和公開承諾制，通過“一站式服務(wù)”實現(xiàn)“陽光下作業(yè)，規(guī)范化管理”的高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的水利服務(wù)。 

（7）深化水管體制改革，大力發(fā)展電子政務(wù)。

電子政務(wù)實施過程，就是水管部門打破水利服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，提高服務(wù)效率，更廣泛地為社會大眾服務(wù)的過程。首先，電子政務(wù)要求信息公開，凡是法律規(guī)定需要公開的水利信息都必須在媒介上發(fā)布；其次，電子政務(wù)要求行為公開，無論是決策還是項目審批都必須按照法定的程序進行，接受群眾監(jiān)督。

（8）健全嶄新的水行政文化。

水行政文化是水行政管理的靈魂。深入開展水文化的積累和學(xué)習(xí)，大力推進水行政文化建設(shè)。比如：大膽借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗，創(chuàng)造性地運用企業(yè)家的思維方式和管理理念，牢固樹立“民生水利、人水和諧”理念，把公眾滿意，取得最佳績效作為衡量水利工作的準(zhǔn)則；強化效率觀念，引入成本——效益分析，提高行政效率；強化知識精英與水管部門之間的聯(lián)合，重視高科技在水行政管理創(chuàng)新中的作用；創(chuàng)建學(xué)習(xí)型水管單位，塑造“模仿——學(xué)習(xí)——創(chuàng)新”的知識增長鏈條，獲取自我完善。 

構(gòu)建公共服務(wù)型水利管理創(chuàng)新的新途徑既是對現(xiàn)有水利管理體制的豐富和完善，也是對水管體制改革中出現(xiàn)問題的揭示和糾正，隨著水利事業(yè)的發(fā)展和進步，必然會產(chǎn)生更多的新方法和新途徑來促使水行政管理創(chuàng)新。

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參考文獻(xiàn)

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［文章編號］1619-2737（2012）08-29-674

［作者簡介］ 王振華(1977.7-)，男，職稱：工程師，一級建造師，咨詢工程師，監(jiān)理工程師，工作單位：漳衛(wèi)南運河邯鄲河務(wù)局，從事工程管理、防汛工作。李娟(1978.12-)，女，職稱：會計師，二級建造師，工作單位：漳衛(wèi)南運河邯鄲河務(wù)局，從事工程管理、防汛工作。