建設工程款拖欠治理的制度設計與流程規避

導讀：建設工程款拖欠并非發生于一朝一夕，而是項目建設全過程有意無意頻頻失序、人為造假、故意設陷的結果，包括投資決策、項目設計、工程招投標、建設施工、竣工驗收等每一個預結算環節隱患的重重迭加。解決拖欠工程款問題的有效手段之一就是對建設工程從投資決策、設計、招投標、施工合同簽訂、施工直至竣工決算的各個階段進行嚴格、動態的造價管理，從而將其控制在建設單位建設資金支付能力的限度之內。

我國建筑領域拖欠工程款的亂象由來已久，絕不能掉以輕心。它不僅嚴重影響了工程建設的推進，造成較大的經濟損失，而且還由于工程款拖欠直接導致農民工工資發放的延誤，進而引發各類討薪誘發的社會群體性事件，在一定程度上影響了社會穩定。這一問題已經引起社會各界的廣泛關注，為此，中央出臺了《國務院辦公廳關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》，以及《建設工程價款結算暫行辦法》等一系列政策、文件。本文通過對當前建設領域工程款拖欠的相關表現、種種危害，以及體制、機制、市場和管理等諸多成因的分析，從制度設計與流程規避角度提出破解的多元策略。

一、建設工程款拖欠的種種表現

建設工程款拖欠并非發生于一朝一夕，而是項目建設全過程，包括投資決策、項目設計、工程招投標、建設施工、竣工驗收等每一環節頻頻失序、人為造假、監管不到位的結果，具體表現為：

（一）盲目開發的投機行為

1、投資決策階段

投資決策階段存在工程投資超概算，主要表現為：有的項目業主對可行性研究缺乏科學的論證，有的把可行性研究變為可批性研究，還有的甚至通過走上層路線虛報工程造價、編造項目功能，更有的為了能使項目盡快通過批準，有意壓縮工程投資概算，預留資金缺口，造成最后工程投資超概算。

2、項目設計階段

項目設計階段存在諸多做法不規范，主要表現為：一是有的建設單位領導為追求業績，不顧資金狀況，過高地追求高標準，盲目提出超標準設計要求，擅自擴大已經批準的立項文件范圍；二是有的設計單位存在缺項、漏項以及前后設計不銜接等問題，待到施工階段以后，又出現設計變更多，無法有效控制工程造價；三是有的設計單位資質不夠，設計質量低下，不得不在施工過程中不斷修改、變更設計，從而使建設項目成為事實上的“三邊工程”，造成實際投資超概算，資金不能落實。

3、招投標階段

招投標階段存在許多行為不規范，主要表現為：由于招投標和承發包不規范，建設單位意向招標，或者將自己的意志強加給承包單位；高資質施工企業中標，低資質隊伍掛靠承建；有些企業急于承攬工程，不認真研究擬定合同條款和補充協議，盲目簽訂合同，造成合同條款的不平等、不公平；有的建設單位為達到各方利益平衡，肢解發包，從而影響工程造價，引發業主與承包商的糾紛；有的建設單位為擴大再生產，在建設資金嚴重不足的情況下依然讓項目倉促上馬，有時建設單位在財務周轉困難的情況下，故意挪用工程款解決資金危機。

（二）缺乏監督的投資失控

在建設工程施工階段，因為缺乏有效監督，大量工程設計變更或現場隨意的臨時變更簽證，造成工程預算大量上升，大大突破原有建設資金限額。造成這些現象的原因有三：一是監理機構管理不到位，人員素質不高，監理工作崗位責任制度不健全，不能有效控制建設過程中建設資金的有效分配及利用；二是有些承包商通過各種手段取得大量的設計變更和簽證資料，無中生有，量實不符，任意擴大工程量，彌補一些在中標中被壓低了的造價，加大了造價控制的難度；三是少數承包商利用設計和施工合同的空子，在材料、設備的選擇上做文章，偷工減料、以次充好，套取工程款，從而埋下拖欠款的隱患。

（三）監管缺位的造價失真

建設工程后期的工程竣工驗收、結(決)算審查階段，是控制工程造價的最后一道關卡。由于全過程投資控制及造價監理制度不健全，結算審查人員對一些隱蔽和已經無法取證的工程情況并不清楚，加上少數審查人員或中介機構技術水平與職業素養不高，相應的約束、監管制度缺位，此前各個階段造成的造價問題全部暴露出來。當資金缺口確實無法彌補時，一些建設單位則以超概算后沒有資金為由，拖欠施工單位工程款，或以各種理由對結算久拖不決，讓施工企業對工程款的回收遙遙無期。

二、建設工程款拖欠的多重危害

建設工程款拖欠對建筑業及建筑企業、經濟和社會的發展造成了嚴重的危害，客觀上削弱了建筑業在國民經濟中的支柱產業地位，影響了建設單位和施工單位的生存與發展。

（一）給建設單位帶來的危害

由于建設資金不到位，建設單位為轉嫁風險，將工程層層分包給技術管理水平較低的企業甚至是包工頭，結果造成施工偷工減料、工期拖延，嚴重影響工程質量，進而造成極大的經濟損失。

（二）給施工企業帶來的危害

工程款的拖欠，造成施工企業大量墊資，導致流動資金嚴重不足，許多企業只能依靠增加貸款組織生產，背負了沉重的貸款利息，并造成資金周轉困難，影響生產設備的更新與技術進步，使企業骨干技術人才大量流失，阻礙了施工企業的正常發展。

（三）給社會安定帶來的危害

由于建設資金的不到位，導致工人工資不能及時發放，生活得不到保障，造成施工生產不能正常進行，更引發了大量農民工工資的拖欠，進而誘發群聚上訪等的惡性事件。

三、建設工程款拖欠的諸多因素

（一）權力過分集中的體制因素

一般來說，整個建設領域主要包括建設單位、施工企業和政府管理部門三個方面。如果建設單位采取不正當的競爭策略；施工單位內部工作職責不清，且缺乏運用法律手段解決糾紛的意識，甚至放棄運用法律手段維護自身的合法權益；而政府管理部門的審查或監管又不到位，那么，這三方面因素交織匯集就會出現工程款拖欠問題。在一些重點路橋建設項目中，常常是業主、設計施工、建設管理、質量監理同為一家，這種權力過于集中的體制一旦缺乏有效監督，必然導致腐敗行為的產生，進而埋下拖欠款的隱患。

（二）缺少權力制衡的機制因素

建設單位一權獨大，施工單位、監理單位等往往由于利益所致而任由其擺布，即使在必要時履行職責也不過是走過場，擺擺樣子而已。這種缺少權力制衡的機制存在著諸多弊端，由此而導致建設工程款拖欠就在所難免了。同時，由于我國有關法規相對滯后，也使建設單位的違規行為很難約束。如《建筑法》中雖規定了發包單位應當履行合同約定、及時撥付工程款，但缺少對工程款支付細則、工程竣工決算的期限、決算款支付方式等的規定和業主違約責任條款，大多數合同只簡單附上爭議裁決的方式，使施工合同有關條款的訂立缺乏必要的法律法規依據和法律保障。

（三）競爭環境畸形的市場因素

建筑市場存在畸形競爭方式是導致工程款拖欠的重要原因之一。為了生存，企業饑不擇食，即使是墊資、壓價，明知陷阱也往里跳，非法轉發包現象應運而生。轉分包制導致的不對等關系可以使處于分包鏈上方的分包商承擔較小風險，同時將風險向下轉移。一旦發生發包方或總包方到期不付款或無能力付款情況時，處在分包鏈末端的企業以及農民工必然是最大的受害者。

（四）政府行為失靈的管理因素

建筑行業激烈甚至惡性的競爭，同我國建筑業的管理不善有著密切的聯系。比如政府有關部門對建筑單位所申請的工程項目的資金是否落實到位審查不嚴，為日后的拖欠款留下了隱患。同時，建筑市場的法制不健全，尤其是信用法規不健全，致使建設單位不按基建程序辦事，隱瞞實際問題，在建設資金不足的情況下，超投資申報項目、無資金先上項目、減少資金上大項目，概算超估算、預算超概算、決算超預算，給工程項目留下很大的資金缺口。有的建設項目投資者受利益驅動，把拖欠工程款作為一種經營手段、生財之道，不講信用、不守合同，就是有錢也理直氣壯地拖欠工程款，把其看成理所應當。從施工隊伍情況看，建筑企業尤其是國有大中型建筑企業普遍缺乏信用風險防范意識和維權意識。

四、建設工程款拖欠的破解策略

解決建設工程款拖欠問題，國內已經有許多專家學者提出了一系列有效的措施。筆者認為，還可以從制度設計和流程規避入手去破解這一難題。

（一）從制度設計入手

為了能夠達到解決拖欠工程款和農民工工資問題，建設領域的職能管理部門必須改變以往的傳統思維，重新進行制度設計。現代政治理論認為，和人一樣，任何企業都是有趨利性的，必須假定其是一個“壞企業”，然后用制度來扼制和約束它，防止企業使“壞”。況且，我國目前建設領域的體制、機制、市場和管理都存在諸多弊端，客觀上也要求我們從制度設計入手，去破解各種難題。

防止工程款拖欠的制度設計可以從以下幾方面著手，包括：對建設單位支付保證與擔保制度、用人管理制度、勞動合同制度、勞動保障制度等的優化。例如，可以對企業的用人管理制度進行重新設計，建立起由具備法人資格及相應資質的企業直接對工人負責的用人制度，以防止企業通過層層轉包屏蔽對工人的應盡責任，從而進行正常的監管。在這方面，一些發達的資本主義國家已取得了成功的管理經驗，值得我們借鑒。

（二）從流程規避入手

如果說制度建設帶有根本性、全局性的話，那么，在實踐中還要把流程再造的管理理念引入建設領域的監管，即對建設領域的全過程中的每一環節進行規避性監管。具體說來，可以從以下幾方面入手：

1、加強法律法規建設

應抓緊修改、完善建設類相關法律，如《建筑法》、《招投標法》，增加法律對規避招標、肢解工程、任意壓價、壓縮工期、拖欠工程款等違法行為的制約，為保護包括農民工在內的職工的合法權益提供有力的法律依據。要進一步明確勞動合同在規范用人單位行為和企業工資支付中的基礎性作用，充分發揮我國法律對市場經濟中良好信用關系的剛性保障作用。

2、加大宣傳教育力度

要通過法制宣傳和教育，提高各有關方面人員的法律意識，尤其是要對工程款拖欠問題做到有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴，使政府管理部門、建設單位和施工單位都能明確各自的權利、責任和義務，提高其知法、守法和用法的自覺性。

3、加快建立協商機制

產業三方協商機制是政府建設主管部門、建設單位和施工單位用不同的視角、不同的思考，通過協商的方式，全方位參與行業管理的重要形式。建立產業三方協商機制，可以充分利用勞動關系這根敏感的神經，及時發現建設市場出現的問題。政府、企業、職工要從各自的利益出發，協商一致，通過采取共同的措施，有效地加大宏觀調控建設市場勞動關系的工作力度，把不規范的市場行為消滅在萌芽狀態。

4、形成權力制衡機制

應按照政府有關工程“投資、建設、監管、使用”適當分開，政企分開和實施相對集中專業化管理的原則，嚴格規范政府投資行為，建立政府工程按正常審批程序報批后，接受專業第三方進行審查和監督，由財政部門按照承發包合同的約定，直接向中標施工企業撥付工程款的政府投資管理運行機制。

5、完善合同管理機制

對項目投資方與施工單位雙方合同簽訂和履行，建設主管部門應建立合法的監督管理工作機制。在審批開工項目時，把所簽合同是否公平、合法作為一個重要的審查內容；工程建設進程中，在依法對有關施工質量、建設工期和建設資金的撥付及使用等情況實行監督的同時，還應對雙方履行合同的情況進行嚴格檢查，發現問題及時依法處置，決不姑息。

6、強化社會輿論監督

除了通過信訪、舉報等形式接受投訴外，還應通過監察機構與各大媒體聯網的形式接受群眾投訴和建議，將建設市場管理和市場各方主體行為置于社會輿論監督之下，對有惡意拖欠行為的業主和建設施工企業、監督執法不力的政府主管機構或人員公開曝光，形成強大的媒體宣傳和輿論監督聲勢，促進建設市場健康發展和拖欠款問題的及時解決。

7、加強建設市場規范

在國家加強對建設市場依法管理的同時，也必須對施工企業的不平等競爭行為加以規范。在行業協會的組織下，讓所有施工企業共同遵守行業協會的規定及章程，對建設單位的不合理要求堅決予以抵制。在參與招投標時，堅持“四不攬”，即資金不到位的工程不攬、墊資的工程不攬、立項及開工手續不全的工程不攬、對可能出現的拖欠工程款不提供擔保的工程不攬，以不斷促進建設市場的規范化。

■責任編輯：王縉