農村水利建設與改革的形勢、對策與措施

摘要：2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》明確提出：“全面加快水利基礎設施建設”，“突出加強農田水利等薄弱環節建設”。農村水利建設與改革將迎來新的春天。本文從當前農村水利建設的現狀出發，分析了當前農村水利建設與改革的重要性與形勢，并就構建農村水利基礎設施建設機制、創新農村水利建設的管理制度與運行機制、加強農村水利建設與改革支撐保障體系建設等方面提出了明確的對策與措施。

關鍵詞：農村水利 建設 改革 對策 措施

Rural water conservancy construction and the reform situation， countermeasure and measure

Huang Ze-jun

Hubei Water Resources Technical College Wuhan 430070 China

Abstract: The 2011， 1 central files\" on accelerating the development of water conservancy reform decision\" put forward clearly:\" to accelerate construction of irrigation works infrastructure\"，\" strengthening weak links in the construction of irrigation and water conservancy\". Rural water conservancy construction and reform will usher in a new spring. This article from the current situation of rural water conservancy construction， analysis of the current rural water conservancy construction and the importance of reform and situation， and the construction of rural water infrastructure construction， innovation mechanism for rural water conservancy construction management system and operational mechanism， strengthen construction of rural irrigation works and reform supporting system construction and other aspects of the specific strategies and measures.

Keywords: rural water conservancy construction reform countermeasure measures

水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。近年來，我國頻繁發生嚴重水旱災害，造成了重大生命財產損失，暴露出了農村水利建設十分薄弱的問題，同時也折射出了農村水利設施的脆弱。2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》明確提出：“全面加快水利基礎設施建設”，“突出加強農田水利等薄弱環節建設”。農村水利建設與改革將迎來新的春天。

一、重新認識農村水利建設與改革的重要性與形勢

農村水利是現代農業建設和社會主義新農村建設的重要組成部分，是抗御自然災害和發展農業生產的重要基礎設施，是提高農業生產能力和農民生活水平的重要條件，是改善農村生態與環境的重要保障。農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。加快農村水利建設與改革，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。

1．農村水利建設地位重要，需要全社會高度重視

建國初期，國家領導人就認識到水利建設的重要性，一是可以抗旱，二是可以防洪排澇，三是可以改良低洼易澇的鹽堿地；并提出了“水利是農業的命脈”的名言。上世紀50年代至70年代，我國先后建成了8萬多座大、中、小型水庫，不僅洪水泛濫的歷史基本結束，而且變水害為水利，基本消滅了大面積的干旱現象，扭轉了幾千年來農業“靠天吃飯”的歷史。

到了上世紀80年代后，政府主要從城市和工業獲取利益，也把水利投入的重點放在利益相關的城市防洪與大江大河工程上，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少，已有的農村水利設施管理日漸荒疏。

2010年、2011年我國諸多地區發生特大干旱、多數省區市遭受洪澇災害、部分地方突發嚴重山洪泥石流，再次警示我們加快水利建設刻不容緩。當前，我國水利面臨的形勢更趨嚴峻，增強防災減災能力要求越來越迫切，強化水資源節約保護工作越來越繁重，加快扭轉農業主要“靠天吃飯”局面任務越來越艱巨。加快農村水利建設與改革，我們必須重新審視農村水利建設地位與作用。

2．農村水利建設具有公益性和群眾性，需要政府的投入和農民的參與

改革開放以前，農村水利建設的主體是集體（生產隊、生產大隊、人民公社），其責任是明確的。實行聯產承包制后，多數地區集體經濟退出和瓦解，農村水利建設主體缺位和消失，上世紀80年代，水利建設出現明顯的滑坡。

1990年，國務院出臺“兩工”政策，政府和基層可以據此組織大規模農村水利建設，暫時掩蓋了這一問題的嚴重性。農村稅費改革和取消“兩工”后，農村水利建設特別是小型工程建設責任不清，行為主體嚴重缺位。“兩工”取消后，沒有相應的替代措施，必然會影響農村水利建設的開展。

很多人認為農村水利建設投入是生產性投入，應該農民來辦；而農民特別是種植糧食的農民認為，農村水利建設應該由政府來辦。在中央和地方之間，中央認為按事權劃分，其財政投入該由地方負責，地方則認為中央財政應該承擔更多的責任。目前，我國農村水利設施的投入主體仍然是以政府為主，沒有形成有效機制調動農民自身資源的投入和其他社會資源的參與。加快農村水利建設與改革，政府要投入，農民也要參與。

3．農村水利建設具有基礎性和戰略性，需要政府的統一規劃和宏觀指導

農村水利既有農田灌溉、水產養殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、治堿、防治地方病等除害減災功能；既可以為花卉、蔬菜、果園、養魚等高附加值產業服務，又承擔著農田作物灌排，保證國家糧食安全的任務。

就單個農村水利工程看，農村水利建設技術比較簡單，但從流域、區域水土資源綜合開發利用以及它涉及水利、農業、政策、經濟、管理等眾多領域看，農村水利建設又是一項十分復雜的工作。

2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》強調了新形勢下水利的地位和作用，提出全面加快水利基礎設施建設，突出加強農田水利等薄弱環節建設，并提出了“力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”的目標任務。國家已將水利工作擺上黨和國家事業發展基礎性和戰略性的重要位置，農村水利建設迎來了新的春天，我們相信，農村水利建設將掀起新的建設熱潮。加快農村水利建設與改革，我們必須尊重自然規律和經濟規律，避免盲目冒進，同時政府要搞好統一規劃，加強宏觀指導。

二、明確農村水利建設與改革的對策與措施

2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》提出了水利改革發展的指導思想、目標任務和基本原則。強調把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。提出到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系、水利投入穩定增長機制和水利工程良性運行機制。提出堅持民生優先、堅持統籌兼顧、堅持人水和諧、堅持政府主導、堅持改革創新的“五堅持”基本原則。根據當前水利改革發展的要求和農村水利建設與改革面臨的形勢，我們必須明確農村水利建設與改革的對策與措施。

1．構建多主體、多渠道、多元化的農村水利基礎設施建設機制

過去的30年，我國農村水利建設投入呈逐漸弱化的趨勢，政府過分重視“大江大河”的治理，在農村水利建設上投入明顯不足，農村水利建設“欠賬”太多。農村水利基礎設施修復和新建需要大量的資金投入，這就要求構建新的農村水利基礎設施建設機制。

一是“多主體”構建中央、省、縣鄉、農民四位一體的供給主體新模式。采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的農村水利基礎設施供給問題。如，大型水利工程應由中央政府提供，基本農田水利設施建設通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決；投資不大、農民直接受益的小型農田水利建設，采取農民投入為主，政府適當補貼的方式來投資建設。

二是“多渠道”構建財政渠道、市場渠道、其他渠道共同參與的籌資新范式。首先是財政渠道，如財政預算內渠道、財政預算外籌資渠道等。其次是市場渠道，如發行長期基本建設國家債券，成立旨在推動農田水利建設的專項發展基金，向金融機構融資，利用減免稅收和給予信貸優惠等政策調動經濟組織投資等。三是發行彩票渠道。通過發行農田水利基礎設施建設和公共事業彩票的形式進行融資等。另外還可經通過非政府組織籌資、境外籌資、個人籌資和企業家捐助等方式解決當前投資不足的問題。

三是“多元化”構建政府引導、農民主體、社會廣泛參與的社會資源動員新格局。政府應該充分發揮財政資金的引導作用，以財政資金聚合社會資金投入農業，逐步構建起對農業、農村的多元化投入格局。從歷史角度看，農民資源投入一直是農田水利建設的主要資金和勞務來源之一。農民是農村水利基礎設施的主要受益群體，農民資源從理論上應成為社會動員的主體。在國家財力尚不十分雄厚的前提下，引導民間資金進入農田水利基礎設施建設領域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。

2．創新農村水利建設的管理制度與運行機制

在計劃經濟時代，我國進行農村水利建設依靠的是在土地集體所有制基礎上的強制動員機制。土地聯產承包責任制后，這種強制性的社會資源動員機制逐漸減弱，隨著農村稅費的改革和“兩工”的取消，農村水利建設的行為主體出現缺位。這就要求創新農村水利建設的管理制度與運行機制。

一是建立“農民本位”為主線的農田水利建設投入與管理機制。建立“自下而上”的農民需求表達機制，增加農民參與項目管理的相關監督機制等，以農民的需求作為建設項目決策的依據，保證農民的聲音在農村水利建設中得到體現。如在韓國的“新村運動”中，政府派出專門調研人員到農村進行訪問，吸收農民的意愿，并反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農民代表、農業專家、社團代表對這些意見進行整理分析，在農民和政府之間建立表達農民真實意愿的平臺。

二是實行農村水利建設問責制。2010年、2011年我國諸多地區發生特大干旱，這不僅有天氣的原因，更多的是暴露出了地方政府對農村水利投入不夠，不重視農村水利建設的問題。云南省如果能拿出旱災中受損的10%來改善農田水利設施，旱情也許不會如此嚴重。2011年中央一號文件要求“10%的土地出讓金用于農田水利建設”，要將這“10%”落實到實處，必須建立問責機制，從制度上保證地方政府對農村水利建設的重視，逼著政府進行必要的財政投入。

三是重構農戶合作機制。一方面，可以借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，重構農戶合作機制。另一方面，還應考慮當地農村本身的特點，對于合作傳統良好的農村社區，可以引入用水戶協會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發展，最終促使農戶參與農田水利基礎設施的建設，創新農村水利投資、建設、應用和維護機制。如山東費縣產權制度改革、河南博愛縣的股份合作制、廣西平果縣的用水協會等案例，有效動員了農民參與農村水利建設的積極性。

3．加強農村水利建設與改革支撐保障體系建設

一是完善農村水利建設政策法規體系。加強政策法規研究，為農村水利的發展提供有力的法律支持和寬松的政策環境。使農村水利建設走上依法治水，依法管水的軌道。重點是要研究農田水利基本建設、節水澆灌、水價改革等方面的法規政策。要盡快完善農田水利技術規范、規程和質量標準體系，抓緊搞好各項規劃，維護規劃的權威性和嚴厲性。

二是加強農村水利技術支撐體系建設。盡快建立起與農業大國、灌排大國相適應的農村水利科研和技術推廣體系。研制開發適合國情，質優價廉的農村水利技術和設備，對農村水利的技術難點，組織科研、教學、生產部門的力量聯合攻關。加大農村水利先進適用技術的宣傳推廣力度，加強農村水利基礎知識的科普宣傳，有計劃、有重點、有步驟地推廣應用一批新技術、新材料、新工藝，提高農村水利科技成果的轉化率。

三是加強農村水利隊伍建設。適應水利改革發展新要求，全面提升水利系統基層干部職工隊伍素質，切實增強農村水利勘測設計、建設管理和依法行政能力。支持大專院校、中等職業學校水利類專業建設。完善人才評價、流動、激勵機制。鼓勵廣大科技人員服務于水利改革發展第一線，加大基層水利職工在職教育和繼續培訓力度。解決基層水利職工生產生活中的實際困難，提高農村水利建設管理人員的待遇。

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