省際行政區邊緣經濟協作中的政府協調

[摘要] 我國經濟協作中的地方政府協調有其特殊的經濟動因，也同我國行政區劃體制緊密相關，本文在分析我國省際行政區邊緣經濟特征的基礎上，重點提出省際行政區邊緣經濟協作及協作中的政府協調問題。一些地方政府官員沒有充分認識行政區邊緣“自然區域”和“地緣經濟”屬性；區域公共利益分化使政府協調動機難以穩定，期待合法化整合，這是我國省際行政區邊緣經濟協作中政府協調的兩大困境。與之相對應的對策，一是進行省際行政區邊緣文化認同和整體意識構建，達成具體的政府協調方略和措施；二是政府應積極建立協調與合作的共同利益基礎，應充分發揮協調的網絡化效應。

[關鍵詞] 行政區邊緣 經濟協作 政府協調 困境 對策

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0090-04

[基金項目] 本文為貴州銅仁學院2010年科研基金人文社科類課題項目“經濟協作區地方政府協調障礙與破解研究”（項目編號：TH10036）的最終研究成果。

[作者簡介] 王友云（1975—），湖南溆浦人，貴州銅仁學院法政系講師，研究方向：行政法治、區域公共治理。

一、行政區邊緣經濟協作中政府協調的意義

經濟協作是當今經濟發展的客觀規律和必然趨勢。對于區域協作理論的探討，從亞當 . 斯密的區域分工論開始，經過大衛 . 李嘉圖比較成本說，到赫克歇爾、俄林的要素稟賦理論，再到瓊斯、莫洛內的“區域比較效益論”，區域協作的理論不斷豐富，推動了區域協作實踐的發展。區域協作是處于不同地域間的利益主體或共同區域空間的不同地區之間的經濟主體，為實現資源的優化配置和效率的提高而采取的某些措施和制度安排。通過區域經濟協作，區域間互相開放，促進生產要素的市場化流動，實現區域間優勢互補，并最終趨于均衡。本文所指的區域協作更多地界定在省際行政區劃基礎上的不同區域間的合作。從國際上來看，歐盟、北美自由貿易區等國際區域經濟一體化組織已較為成熟，相關理論也比較多。弗里德曼在《區域發展政策》中認為，當經濟進入持續增長階段，政府必然采取一定的區域政策來促進落后地區發展，從中心到外圍模式，促進區域均衡發展。我國的經濟實踐也充分證明，毗鄰地區的合作已成為經濟快速增長的重要手段。如我國“珠三角”、“長三角”和環渤海經濟圈等區域協作取得了很大成功，以一個或幾個中心城市為基點有力地引領了整個區域的發展，也充分證明區域經濟協作對經濟社會發展的重大作用。

區域經濟協作中必然會衍生一個重要而又難以解決的問題，就是區域經濟協作中政府跨政區協調問題。從本質來看，區域協作在經濟層面上是資源的優化配置問題，是在市場經濟條件下，生產要素的跨區域有序、合理流動。市場是資源配置的有效方式，但生產要素在各行政區之間的流動絕對不能僅靠市場力量，還必須充分發揮政府的協調力。區域協作與地方政府協調密不可分，如何實現二者良性互動，是區域協作中必須深入探究的問題。

我國以省際行政區邊緣為地理單元劃分，已經形成了幾大行政區邊緣經濟區，如以黃河為界的蒙晉陜豫交界地帶，鄂豫皖交界的大別山區，渝鄂湘黔四省市毗鄰地區成立的武陵山經濟協作區等等，跨政區連片特困地區，如六盤山區、秦巴山區、烏蒙山區、滇黔桂石漠化區、大別山區等等。這些區域具有跨省政區特點，遠離自己所在省的省會城市或者其它中心城市，處于本級行政區經濟圈發展外的“真空地帶”，難以享受到城市經濟圈的輻射帶動效應，各自封閉，缺乏合作，矛盾諸多。

著眼于我國省際行政區邊緣經濟協作問題探討，是我國縮小地區差別，推進一體化進程，實現協調、科學、和諧發展必須高度關注的一個重大政治和經濟問題。省際行政區邊緣經濟協作是跨政區之間協作，因其地域的邊緣化導致其經濟的落后性，政府在協作中的角色將比發達地區區域協作更顯重要，必須充分發揮政府的推動力和協調力，促進這種邊緣經濟協作順利實現。目前，我國省際行政區邊緣經濟協作地方政府跨政區協調存在諸多障礙，使得省際邊緣經濟協作難以真正實現，嚴重制約了全國經濟協調發展，應致力于省際邊緣的實地考察，運用經濟學和行政學等學科知識深入分析地方政府協調障礙所在，努力尋求破解之道。

二、省際行政區

邊緣經濟協作中政府協調的困境

（一）一些地方政府官員認識存在偏差，沒有充分意識到行政區邊緣“自然區域”和“地緣經濟”的屬性

哲學認識論告訴我們：社會管理應遵從自然屬性，區域管理應該充分遵循區域的自然屬性，才能在改造自然中做到人地關系和諧和人地系統優化。省際行政區邊緣交界地帶是一個連續的地理單元，因此管理的社會技術應遵從科學、和諧、統一、整體、協調和協同發展原則，充分尊重自然區域互相聯系和發展的哲學規律。一些地方政府官員還沒有從這些認識論的高度，深入理解邊緣經濟協作的動因，沒有認識到管理的社會技術必須與自然屬性相符合的社會管理哲學，沒有把區域公共治理看做科學的社會工程來規劃。管理的社會技術違背自然技術規律，就必然造成“行政區經濟”① 和“行政區邊緣經濟”現象，致使區域內分割和沖突不斷，加大了政府協調的難度，我們必須糾正這種哲學認識論的偏差，化“行政區經濟”帶來的離心力為區域經濟協作的向心力。

緣于地緣統一的自然屬性，省際邊界地帶是一個相對獨立的自然區域，且多因大河大江或者同一山脈而成為一個整體，構成流域型、海域性、山地型經濟區域。省際交界地帶是“山同脈、水同源、人相親”；從歷史和民族關系來看，一向交往頻繁，為合作奠定了較好的人文基礎；尤其經濟發展水平相當，都比較落后，但又是一種“富饒的貧困”，發展潛力巨大，發展要求強烈，這種同層次的經濟發展水平和強烈的發展渴求，在某種程度上為協作提供了平等性和理念的一致性?？缡⌒姓^邊緣經濟這些固有的自然屬性使之成為一個相對獨立的整體，要求區域管理突破行政區劃界限實行整體型治理、合作治理、網絡治理、“復合行政”等新型的公共治理模式，進行跨政區經濟協作和政府間協調，從自然規律和社會技術協同的哲學高度充分認識政府協調在行政區邊緣經濟協作中的重要作用，政府的協調力就能充分發揮。

（二）區域公共利益分化使政府協調動機難以穩定，期待合法化整合

跨省行政區邊界地帶地緣的聯系性賦予整個區域很多先天的公共資源，區域公共事務增多，如地下礦藏資源的開采，流域綜合管理與水資源的利用，區域旅游市場的開發，區域生態、資源和環境的保護等。同時也帶來很多公共問題，如區域生態破壞和環境惡化、跨區公共物品供給不足和公共事務治理失靈等諸多問題。邊緣地帶區域公共利益面臨分化的危機，而我國改革過程中行政性分權在邊界地帶加重了獨立性地方政府利益和利益集團的產生；邊界地帶因市場觀念不強深受計劃經濟的影響，行政區劃意識更加強烈，使利益分化加劇、顯性、復雜和多元，產生區際沖突和矛盾，產生集體行動下的“公地悲劇”，區域公共危機和社會問題日益增多，使得各地方政府的協調動機不一，難以穩定。

區域公共問題的解決急需合法性的主體和合法性的機制來承擔和應對，區域公共利益分化帶來的矛盾期待一種合法化的整合，而這種合法性機制的建設需通過政府間合作和協調來實現。區域公共利益在合法性機制未建立的情況下，利益更多傾向于分化，整合變得更加艱難，甚至演變為利益沖突，使之成為政府協調的障礙，期待建立一種合法性機制解決區域公共事務，由政府這種公共組織進行合作和協調，實行區域公共治理。

三、省際行政區

邊緣經濟協作中政府協調的對策

1. 突破“行政區行政”的觀念障礙，增強省級邊界認同感和樹立區域整體意識。省際邊界地帶因遠離中心城市，往往成為本省行政區被遺忘的角落，偏安一隅，必須加強省際邊界跨政區的經濟協作，增強凝聚力，取得話語權。這就要求突破哲學認識論的偏見，尊重“自然區域”和“地緣經濟”屬性，剔除“行政區行政”的觀念障礙，增強省級邊界認同感和樹立區域整體意識，這符合邊界地帶科學發展的理念。只有在這樣的理念下，區域各城市的功能定位、利益分配格局、產業布局才會趨于合理，才不會出現區域重合、建設重復、產業重構、關系重疊的“以鄰為壑”亂局。建立和加強省際邊界地帶認同感，一方面在于發掘區域已有的歷史和民族文化，更重要的是在區域各政府的引導下進行區域價值認同與文化建設，增強區域協作和政府協調的共同文化基礎。文化如水，看似柔弱，實質堅強。文化是根，加強文化認同具有很重要意義，文化的認同能消除觀念、意識這些協作的無形障礙，而觀念一旦落后會帶來制度的落后，積弊甚多。認識上的一致或共享的觀念和思維能成為政府間加強合作協調和克服碎片化現象的動因，我們應努力使文化認同成為邊界地帶區域協作和政府協調的精神紐帶。

2．培育中心城市，構建邊界經濟圈。省際行政區邊界地帶應培育自己的中心城市，進行合理的城市分工，再以中心城市構建經濟圈，對邊界地帶產生擴散效應，帶動邊界各城市發展，形成經濟集群。經濟發展的國際國內經驗均表明，以中心帶動周邊建設經濟圈，這是產生規模經濟效應的主要做法，省際行政區邊界地帶也不例外。遵循經濟發展和市場流動的規律，突破行政區劃的限制，進行區域制度、體制和機制的創新，應遵循區域制度和區域管理優先原則，又要解決邊界地帶區域制度和區域內各級行政區制度二者兼容問題，各級行政區制度在邊界地帶應進行“松綁”，向區域統一制度發展。制定統一的區域經濟行為規則，使交界地帶經濟運行逐步走向契約化和法治化。從區域整體意識出發，制定交界地帶區域發展規劃，使區域統籌協調發展有可資遵循的藍圖。要加快邊界地帶區域立法建設，尤其應加強區域行政立法研究，促進區域內各級政府和邊界省際政府行政立法上的溝通與合作，向區域法制統一的方向邁進。政府的協調力是區域發展的軟環境，意義重大，政府在邊界經濟協作中的作用主要表現在改善交通、旅游等基礎設施，界定產權，制定區際活動規則以減少信息不對稱程度，維護市場秩序，加強區域文化認同建設，尤其要克服地方保護主義，克服邊界內各地方政區的發展對周邊政區帶來的外部性影響。還要充分發揮中央政府對邊界地帶的扶持力度，邊界地帶應通過經濟協作進行“抱團”提升，發揮整體優勢，形成一股強勢力量，增加在中央的要價能力，因為省際交界地帶應由中央政府提供的公共品更多，任務更重，邊界各地方政府都懷有“搭便車”的心理不愿也無力提供。

3．從資源共享和提高交易效率入手，建立政府協調與合作的共同利益基礎。政府間的協調是一種組織協調，需要探求組織協調的一般理論。各方之間促進合作、化解矛盾是協調的基本出發點，這樣，組織合作的動因就成為組織需要協調的深層原因。在尋找省際行政區邊緣經濟協作政府協調的對策中，需要從資源依賴理論和交易成本理論出發，在邊界資源共享和實現交易效率方面形成共同利益基礎，形成集體的價值和期望，使區域公共問題的解決獲得合法性機制和利益各方獲得更多參與的權利，這樣的對策必將具有理論說服力和合理性，必將成為破解政府間協調障礙的路徑選擇。就如何實現邊界地帶資源共享和提高交易效率而言，首先是建設和完善邊緣經濟協作政府協調機制、體制、制度和法制體系，這必將使政府間的協調常態化，增強政府協調的剛性約束力，使區域協作走向法治運行的軌道。我國對省際行政區邊緣的法制協調關注不足，要以區域立法協作護航區域經濟發展，加快區域法制建設，尤其要加快區域行政立法建設，只有在法制框架下，對抗、制衡漸變成協調、合作。其次是進行邊界地帶整體規劃，實現資源和信息的共同利用、開發、共享，通過協調與合作增強行為的穩定性并減少不確定性。再次是發展邊界地帶交通和發展邊界統一市場，健全市場機制，培育市場體系，通過邊界地帶合作產生信任機制，減少機會主義行為，最終達到降低邊界地帶經濟運行成本和交易成本的目的。

4. 進行網絡型協調，發揮協調的網絡化效應。我國邊界地帶地方政府和各非政府主體之間以及各主體內部之間的關系，具有組織結構松散和要求多組織互動的特點，需要借助市場的力量，尤其需要發揮網絡型協調的優勢，網絡可以帶來公共部門的更加積極的協調，因為問題的分布和共同的價值創造可以被自發地解決①。 在邊界地帶經濟協作中，要重點進行行政管理體制改革，各地方政府、企業、當地居民和民間組織這些利益各方應形成一種網絡關系，各行為主體合作的關系是網絡狀的，政府應充分發揮協調的網絡化效應，進行網絡治理。網絡化效應能使各地方政府在協調中將一些排他性利益轉化為集體的關注，甚至是區域公共利益，通過強化政府間的多元互動來促進價值共享，促使各地方政府間產生足夠的信任來更有效地解決公共問題并消除一些潛在沖突，形成以“公平競爭、協調合作、互通有無、信任溝通、共同發展”為主要內容的政府間合作與協調關系。

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On Difficulties in Coordination of Economic Cooperation in Provincial Border Areas

Wang Youyun

( Tongren University， Tongren Guizhou， 554300 )

Abstract: Local government coordination in the course of China's economic cooperation has its own special economic motivation， It is also connected closely with China's administrative division， On the basis of the analysis of inter-provincial administrative region edge economy characteristics， The highlight is provincial administrative region edge economy cooperation and coordination of government collaboration. Epistemology deviation of the local government， It is not fully aware of the Administrative region edge \"natural area\" and \"geo-economic\" property; Because of regional public interest differentiation， the motive of the government coordination is not stable， looking forward to the legalization of integration， This is the two difficulties of government to coordinate in our economic cooperation of provincial administrative region edge. Correspondingly， coordinated response， Firstly， the whole sense and cultural identity construction in the edge of the provincial administrative region， to achieve specific government coordinated strategy and measures; Secondly， the government should actively establish the basis of coordination and cooperation on common interests， Should fully take advantage of coordinated network effects.

Key words: the Edge of Provincial Administrative Region；Economic cooperation；Government coordination; Dilemma; Strategies

（收稿日期：2012-02-24 責任編輯: 垠喜）