城鄉居民社會養老保險一體化模式研究

[摘要] 浙江、北京和重慶城鄉居民社會養老保險一體化都采取了統賬結合模式，個人繳費、集體補貼和政府補助的資金籌集方式，及以市（區、縣）級統籌試點的形式。但經濟水平、收入水平及政策環境的差距，導致三地在養老金繳費標準、財政補貼及待遇方面存在不少差異。鑒于此，我國應分類推進城鄉社會養老保險體系，構建養老金繳費與待遇的自動平衡機制，以及城鄉統一的養老金管理模式。

[關鍵詞] 城鄉居民 社會養老保險 一體化模式 比較研究

[中圖分類號] F840.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0086-04

[基金項目] 貴州省科技廳、貴州財經學院軟科學聯合基金研究項目《民族地區新型農村社會養老保險制度研究》（編號：黔科合體R字[2010]LKC2016號）階段性研究成果，貴州省教育廳項目。

[作者簡介] 廖承紅（1975-）女，貴州桐梓人，貴州財經學院學報編輯部副編審，研究方向：宏觀經濟；張士斌（1976-），湖北鐘祥人，博士后，貴州財經學院教授，研究方向：勞動力與社會保障 。

浙江、北京和重慶三省市城鄉社會養老保障制度一體化探索頗具特色，對其他地區構建覆蓋城鄉社會養老保障制度具有借鑒意義。論文探討了各種模式發展和演變所處的經濟社會條件，進而提出了加快構建全國城鄉社會養老保險制度的建議。

一、三種城鄉社會養老保險

一體化模式的比較

浙江、北京和重慶模式有著諸多相似之處，又有著各自不同的特征。城鄉一體化社會養老保障模式包括許多方面，一體化的方式、資金籌集模式以及管理形式等是其中的核心部分。比較三種模式在這幾方面的異同，對我們深刻了解各種模式的特征及其相應的適用范圍有重要意義。

（一）城鄉社會養老保險一體化的形式

浙江、北京和重慶三模式中統籌城鄉社會養老的方式十分相似，即主要建立兩種社會養老保險體系——城鎮職工基本社會養老保險體系和城鄉居民社會養老保險體系（未參加城鎮職工基本社會養老保險的勞動者皆可以參保），這樣將城鄉所有勞動者都納入了社會養老保險制度體系，并從制度上規定了兩個體系相互銜接的辦法。城鄉居民養老保險制度實行個人賬戶與基礎養老金相結合的制度，采取個人繳費、集體補助與政府補貼相結合籌資模式。

從參保對象看，三種模式都以戶籍為準，規定具有本省（市）戶籍的，男年滿16周歲未滿60周歲、女年滿16周歲未滿55周歲（不含在校生），未進入城鎮職工基本養老保險體系的所有城鄉居民都可以參保，從而實現城鄉勞動者社會養老保障制度的全覆蓋。從統籌層次上看，北京規定城鄉居民養老保險制度由區（縣）人民政府負責組織實施，基金實行區（縣）級統籌，浙江則規定市、縣（市、區）統籌，重慶同樣規定由區（縣、市）統籌，而從實際來看，三種模式主要由地級市來統籌。從轉移接續來看，三種模式都規定參保人員跨統籌區域轉移養老保險關系的，個人賬戶中的資金全部轉移。

（二）資金籌集與待遇模式

三種模式都采用個人繳費、集體補助和政府補貼的資金籌集方式，采取按年繳費的方式繳納養老金，不同之處在于各地區個人繳費標準和政府補貼形式與數量存在差異。北京市城鄉居民社會養老保險規定最低繳費標準為上一年度農村居民人均純收入的9%，最高繳費標準為上一年度城鎮居民人均可支配收入的30%；個人賬戶資金包括個人繳納的養老保險費與利息，集體補助與利息和其他收入與利息；同時，政府提供一定數額的基礎養老金補貼（2009年的標準為每人每月280元），由區（縣）政府財政負擔，并進入區（縣）財政預算。浙江和重慶則分段設置繳費標準，由參保者個人自行選擇。浙江2009年將個人繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，并規定各地可按不低于當地上年農村居民人均純收入或城鎮居民人均可支配收入5%的額度，增設和調整若干絕對額繳費檔次。重慶將個人繳費標準設置為100元、200元、400元、600元、900元五個年繳費檔次，參保人自主選擇檔次繳費。

浙江、北京和重慶城鄉居民社會養老保險的待遇普遍采取基礎養老金和個人賬戶相結合模式，但在具體制度設計上和養老金待遇數量上存在差異。從具體制度設計上來看，與北京和重慶的基礎養老金和個人賬戶養老金兩個層次不同，浙江還設定了一個繳費年限養老金，繳費年限養老金月標準根據長繳多得的原則，按繳費年限分段計發。在個人賬戶發放方式上，與浙江和重慶實行的統一記發不同，北京規定其個人賬戶養老金實行分段記發。從基礎養老金標準來看，北京為每月280元，明顯高于每月80元的重慶和66元的浙江。

（三）養老金的管理與運營模式

在養老金的管理上，三種城鄉居民社會養老保險模式仍然采取以市（區、縣）級統籌的形式。浙江、北京和重慶三地都明確規定城鄉居民社會養老保險費由當地社會保險經辦機構負責征收，也可由當地政府委托有關機構征收，城鄉居民社會養老保險待遇發放由當地社會保險經辦機構負責。各級政府建立城鄉居民社會養老保險基金賬戶，納入統籌地區的財政預算，并納入同級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，專款專用，并按有關規定實現保值增值。

統籌地區的人力資源社會保障行政部門負責基金的監管職責，制訂完善各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期披露基金籌集和支付信息。而財政、監察、審計部門按各自職責實施監督。社會保險經辦機構和村民委員會、城鎮社區居民委員會每年在行政村和社區范圍內，對參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。

二、各種模式所處的經濟社會條件比較

經濟發展水平和財政能力、城鄉居民的收入水平以及人口和社會政策環境是各種模式經濟社會條件的主要方面，也是我們需要關注的主要問題。

（一）經濟發展水平和財政能力

近來年，三個地區經濟和財政能力的快速增長為城鄉一體化社會養老保障制度發展提供了基本經濟條件。2004～2009年間，浙江、北京和重慶經濟增長都非常迅速，人均財政收入則以更快速度增長。浙江和北京經濟發展水平較高，為實現城鄉社會養老一體化提供了基本經濟條件。雖然重慶經濟發展水平相對落后于北京和浙江，但近幾年來經濟和財政能力加速發展，也為重慶城鄉一體化提供了重要基礎和支撐。

三個地區經濟水平差距比較明顯，特別是重慶人均經濟發展水平和財政收入明顯低于浙江和北京。三個地區的經濟水平差距使其養老金財政補貼水平也存在差異。就基礎養老金而言，北京模式的標準是每月280元，重慶是每月80元，浙江為每月66元（該數字為全省平均，浙江省部分地區的標準為80元）。雖然重慶地區基礎養老金標準比浙江要高，但其大部分來自于中央財政補貼，而非重慶市政府自身的財政支持。按照國家的補貼標準（對新型農村社會養老保險的基礎養老金，中央政府財政給西部地區補貼80%，中部60%，東部20%），重慶本地政府對基礎養老金補貼僅為每人每月16元，浙江和北京則分別為53元和224元。

（二）城鄉居民收入水平和差異及其影響

最近10多年，浙江、北京和重慶城鄉居民收入都有了長足進步。隨著城鄉居民收入持續提高，城鄉居民用于消費支出后的剩余趨于增長，為構建城鄉社會養老保險一體化制度奠定了微觀收入基礎。再從制度設計上講，浙江、北京和重慶形成城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險這種二元的社會養老保險體系，源于城鄉勞動者和城鄉居民收入水平的明顯差異：城鎮職工的平均收入明顯高于農村勞動者，城鎮居民人均收入水平則明顯高于農村居民。因而，浙江、北京和重慶都選擇了多元、多層次的繳費和待遇標準，也允許城鄉居民在不同制度之間轉移銜接。

另一方面，三個地區之間城鄉居民收入水平的絕對和相對差距，是其繳費水平存在差異的重要原因。2009年，北京城鄉人均收入水平最高，重慶最低，與此形成鮮明對比的是，北京城鄉收入差距最小，重慶城鄉收入差距最大。從實際繳費情況來看，2009年，北京城鎮居民繳費在每年2406～8021元，農村居民繳費在每年1050～3500元，而浙江居民城鎮居民的繳費集中在每年2000元左右，農村居民集中在800元左右，重慶城鄉居民的繳費則在每年100～900元之間，北京城鄉社會養老保險的繳費水平明顯高于重慶。

（三）人口老齡化和政策環境對社會養老保險一體化的影響

2010年，浙江常住人口中60歲及以上人口的比例達到15%，重慶則達到16.4%，而如果僅考慮戶籍人口，其老齡化程度將更深。因而，迅速老齡化成為三個地區加快城鄉社會養老保險制度建設的重要推動因素。再從城鄉居民的分布來看，北京城鎮化率非常高，其城鎮人口比重已經達到85%，城鄉居民社會養老保險的主要任務，在于擴大城鎮居民社會養老保險的覆蓋面，重慶城鎮化率則相對較低，其城鄉居民社會養老保險的主要任務，在于擴大農村居民的社會養老保險覆蓋面。

另外，三個模式所處的地理位置及政策環境存在一定差異。相比浙江和北京，重慶屬于典型的西部內陸地區，其經濟社會發展要滯后于東部的浙江和北京。但2007年，國家批準在重慶建立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶得以在全國率先實行城鄉社會養老保險一體化政策。北京作為中國的首都，是全國的政治、經濟、文化中心，其城鄉社會養老保險制度對全國有較大示范作用。浙江發達的民營經濟使得部分農村的集體經濟和個體相對富裕，2009年開始的城鄉居民社會養老保險一體化是其城鄉社會養老保險發展的自然結果。

三、結論與討論

當前中國正處于加速構建社會保障制度的時期，但如何實現覆蓋城鄉的“老有所養”的社會養老保障制度，目前仍然處于持續探索階段，并未形成一個成功和理想的模式。就此而言，浙江、北京和重慶城鄉社會養老保險一體化為我們提供了豐富的實踐經驗，若能對其展開深入研究，將對我國建設覆蓋城鄉社會養老保險制度有所裨益。在比較分析三種模式的異同及其經濟社會條件的基礎上，本文提出以下政策建議。

（一）打破城鄉分離，分類推進城鄉共享的社會養老保險體系

浙江、北京和重慶社會養老保險城鄉一體化的嘗試，說明我國部分地區已經具備了實現覆蓋城鄉社會養老保險的條件。2009年開始試點的新型農村社會養老保險制度已經在全國各地鋪開，目前國家又提出了構建城鎮居民社會養老保險制度的基本設想。由此可見，隨著時間的推移，我國各地城鄉社會養老保險一體化將越來越有堅實的基礎和現實可能性。

在此大背景下，那些條件成熟（經濟發展水平較高、城鎮化率較高）的地區可以率先實現城鄉居民社會養老保險制度一體化，從而推動全國覆蓋城鄉社會養老保險制度體系的構建。浙江屬于自行試點城鄉居民社會養老保險一體化的省份，其可以作為一個較好的參照物。我們可以認為，那些收入水平和財政水平高于浙江的省份，基本具備了先行構建城鄉社會養老保險一體化的經濟社會條件，這些地區包括東部的江蘇、天津和上海；那些收入水平和財政水平高于重慶的東部地區省份也可以開始城鄉社會養老保險一體化的試點，這些地區包括山東、安徽、福建、遼寧、廣東、福建等省；那些低收入水平和財政水平低于重慶的西部地區，可以暫時分別實行城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險，待時機成熟后再實現城鄉社會養老保險制度一體化建設。

（二）研究建立城鄉社會養老保險繳費與待遇的自動平衡機制

我國城鄉社會養老保險制度改革已經進入了深水區，覆蓋城鄉社會養老保障體系面臨著越來越大的財政壓力。從2005年以來，國家已經連續7次提高基本養老金待遇，且還有進一步提高的跡象；而農村社會養老退休金更低，平均養老金水平與農村最低生活保障接近，也亟待提高。提高養老金水平意味著需要越來越多的養老金資金，養老金財政支出壓力增大。另一方面，我國人口老齡化已經超過13%，且呈加速發展趨勢，大量勞動者即將進入退休年齡，養老金支出面臨急劇增長的壓力。

城鄉社會養老保險既要適合經濟發展水平，滿足老年人基本所需，也要考慮老年贍養率的變化，當前我們必須研究構建城鄉社會養老保險繳費與待遇的自動平衡機制，保障城鄉社會養老保險的長期平衡。從繳費率來看，城鄉居民養老保險應該按照收入的一定比例來繳費，且比例應該在10%～30%之間，以保障低限繳費的保險者能夠獲得超過最低生活標準的養老金，而繳費較多的勞動者能夠有滿足體面老年生活的養老金。為了保障未來20～30年的養老金財政平衡，我國應該建立根據經濟增長狀況、老年贍養率以及收入差距來調整養老金水平的自動調整機制，即當經濟增長放緩、贍養率下降，則要降低養老金替代率水平，反之亦然，而且，城鄉養老金之間的差異也要隨著城鄉勞動者工資收入的差異而動態調整。

（三）構建城鄉統一的社會養老金管理模式

當前，三種模式的社會養老保險屬于地方政府人力資源和社會保障部門監督，社會保險經辦機構負責具體管理，這是社會養老保障管理的普遍模式，比較符合我國經濟社會發展的現實情況。但在統籌層次上，當前三個地區城鄉社會養老保險主要以市（縣、區）統籌為主，統籌層次仍然偏低。因而，當前要盡快思考如何提高城鄉居民社會養老保障一體化模式的統籌層次，爭取在城鄉社會養老保險覆蓋到全體城鄉居民之時，順利將統籌層次提高到省級統籌，進而為逐步實現全國統籌奠定基礎。

在資金運營上，當前三種模式普遍將城鄉居民社會養老保險納入同級社會保障基金財政專戶，并主要將資金存入銀行，獲取銀行利息。從我國城鄉社會養老保障的實踐來看，單獨成立一個城鄉居民的社會養老保險管理機構成本高、效率低，因而，可以將城鄉居民社會養老保險與城鎮職工社會養老保險納入統一的社會保險機構管理，但建立一個單獨的賬戶，城鄉居民社會養老保險機構及賬戶的運營成本由各級政府財政負責，并嘗試與城鎮職工社會養老保險賬戶聯合起來，構建統一的養老金投資體制。

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On a Universal Pension System for both Urban and Rural Residents:

A Comparison of Zhejiang， Beijing and Chongqing Models

Liao Chenghong ，Zhang Shibin

(Guizhou University of Economic and Finance)

Abstract：The Integration of urban and rural social endowment insurance in Zhejiang， Beijing and Chongqing takes the same binding mode including basic level and individual account， the funding model of individual contributions， collective subsidy and government grant， and co-ordinate of the city (district， county) level. However， the gap of economic level， income level and the policy environment in three provinces leads to the differences of pension payment standards， financial subsidies and treatment. In view of this， China should promote urban and rural social endowment insurance system assortedly， build the pension payment and treatment of self-balancing mechanism， and form a unified pension management model.

Keywords: urban and rural resident ; social endowment insurance ;the Integration model ;comparing study

（收稿日期: 2012-03-18 責任編輯: 垠喜）