順流而上還是急流勇退:我國事業單位人事關系法律定位的選擇

　　摘要：面對事業單位人事制度改革的潮流，我國事業單位人事關系法律定位的選擇何去何從，是近年來學者們關注的焦點。聘用制是目前改革中的主要制度類型，但從實際的效用進行分析，現在所推行的聘用制并沒有起到預想的目的。更重要的是，統一適用勞動關系有助于改變我國事業單位準政府職能部門的地位，有利于事業單位的健康發展。同時，在法律關系選擇的制度設計與適用中，我們應該注重平衡統一適用勞動關系中事業單位工作人員的勞動權益與公共利益、市場機制運營與提供公共產品的利益沖突。
　　關鍵詞：事業單位；人事關系；勞動關系；聘用制
　　中圖分類號：DF47 文獻標識碼：A
　　進入21世紀后，跟隨社會經濟全面轉型的步伐，我國從地方、行業到中央開始醞釀并著手實施以人員聘用制度為核心的事業單位人事制度改革方案。在政府的積極推動下，事業單位人事制度改革取得積極進展。聘用制度推行范圍繼續擴大，全國事業單位簽訂聘用合同人員的比例達到90%。崗位設置管理實施工作穩步推進，中央和國家機關所屬事業單位崗位設置方案核準率為80%以上，全國各省（區、市）以及新疆生產建設兵團全部啟動崗位設置工作。為了進一步推行公開招聘制度，召開了全國事業單位公開招聘工作座談會，下發了《關于進一步規范事業單位公開招聘工作的通知》［1］。可見，在事業單位人事制度改革中，聘用制被寄予厚望，但是，我國目前大力推行的聘用制是否能夠承受事業單位人事制度改革的重擔，從實際的效果來分析，是值得懷疑的。筆者認為，我國事業單位人事改革推行聘用制當然是改革中邁出的堅實一步，但也要分析其自身的背景和利弊，同時，要結合我國實際情況包括我國是否具備完全適用勞動關系的條件，改制是否有利于我國事業單位人事制度改革目標的實現等因素，在充分論證的基礎上做出理性選擇；此外，改革后可能出現的問題及其防范措施也是實施改革前應該考慮到的。
　　一、 冷靜思考：聘用制是否無與倫比
　　我國事業單位的人事制度改革grSMinBGd1Qh01AZmtQlcW/8polaASLQv2Oh1EinTZ4=是以人員聘用制度作為一項基本的用人制度來設計的。從法律角度分析，這意味著國家欲以聘用合同這種法律形式來重新定位事業單位與其工作人員之間的人事（勞動）關系。這種目的在已經頒行的若干文件中有明確表示，比如，國家人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》在闡述試行聘用制的意義時指出：“通過實行人員聘用制度，轉換事業單位用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變。”不難看出，我國事業單位人事制度改革是以聘用制為基礎的，并且對于聘用制報以巨大的希望。但實際的效果并沒有想象中那么具有優越性。
　　（一） 聘用制并沒有改變原有人事勞動力市場分軌的局面
　　隨著市場經濟體制的建立和干部人事制度改革的深入，聘用制成為事業單位的基本用人制度，聘用合同成為人事管理的重要依據和法律文件；崗位管理逐步取代身份管理，成為事業單位基本的管理制度；用人方式多元化導致人事管理的多樣化，如事業單位人才派遣、人事代理等人檔分離的管理形式的產生，使事業單位呈現出多種人事管理形式，有的建立人事關系，有的建立勞動關系。但無論在具體的管理方式上發生什么樣的變化，事業單位是公共部門的實質未變，工作人員是公職人員，社會功能是政府公共服務職能的延伸，目標任務是為公民提供基本的社會公共產品和公共物品。如今，事業單位雖然在就業和人事管理方面采取類似于企業的單位與個人雙向選擇模式，但人事關系的建立并不是由事業單位與工作人員自主決定的。國家通過編制管理實現對事業單位人員的配置和調控，按編制進行核算撥款，實現統一、規范的工資制度。事業單位必須從編制管理部門獲得編制計劃指標，要進入事業單位的工作人員也必須符合核準的崗位機構比例和事業單位崗位設置規定的相應崗位任職基本條件，三者必須同時具備，缺一不可。社會領域市場機制的引入，使得事業單位原有的“人事關系”發生分化，相應分類如下：訂立聘用合同的在編人員，建立聘用關系；應當實行聘用制而未實行聘用制以及行政人員方式的在編人員，其與用人單位之間的工作關系，仍屬于人事關系的范疇。檔案內部管理和外部管理的非在編人員，實行企業化管理，訂立勞動合同；事業單位人事代理機構或勞動派遣機構簽訂勞務派遣協議，建立勞務關系［2］。雖然采用企業化管理是大部分事業單位改革的趨勢，但從總體上看，由政府直接組織和管理的社會事業體制，特別是政府與事業單位的基本關系模式并沒有發生實質性變化，事業單位體制改革只停留于被動性嘗試和探索，并未觸及事業單位的社會主體地位、機構性質、職能目標和運行方式等深層次的問題，這些問題得不到及時解決，人事制度的創新就只能流于表層［3］。也就是說，目前的聘用制并沒有改變人事關系和勞動關系兩種不同用人模式。
　　（二）聘用制只強調了特殊性而對共性關注得并不多
　　事業單位與工作人員之間的法律關系是“復合法律關系，包括人事行政關系、勞動關系及民事關系。前者是非平等主體之間的關系，后者是平等主體之間的關系。”［4］與勞動合同進行比較，聘用合同受到政府干預的程度在現階段大于勞動合同；事業單位和企業在社會保險和職業福利制度方面還未接軌或完全接軌，這對聘用合同的運行也會有特殊要求。因此，總體來說，聘用制及聘用關系保留了公職制度、行政任用關系的重要特征，在一般意義上，不應把事業單位工作人員視為普通雇傭勞動者，而應視為有別于公務員、特殊、具有中國特色的公職人員［5］。在現實中，聘用制與勞動合同還是存在明顯的區別：第一，團體交涉權的限制。《勞動法》規定的勞動合同包括集體合同，工會可以代表職工參與民主管理或就保護勞動者合法權益等事宜與用人單位進行平等協商，與企業簽訂集體合同。《勞動合同法》進一步規定：集體合同由工會代表企業職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立。但聘用合同不包括集體合同，沒有對工會參與聘用合同的訂立作明確規定，這在實質上排除了事業單位工作人員在訂立、變更聘用合同時行使團體交涉權的可能性。第二，聘用制對人員聘用提出了回避要求。應回避的情況、應回避的具體職位與《公務員法》對公務員的要求基本一樣，《勞動法》對任用回避并未提出要求。一般而言，回避是公職任用的要求。第三，勞動爭議由勞動爭議仲裁部門仲裁，聘用合同爭議當事人可以申請當地人事爭議仲裁委員會仲裁。最高人民法院在《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函［2004］30號）中也提到：“人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”勞動爭議與人事爭議二元分立，及法院審理人事爭議案件實體方面優先適用特別規定（人事方面的法律規定），顯示聘用制適用人員保留著濃重的公職人員色彩［5］104。因此，在執行過程中，聘用制都強調事業單位中聘用關系的特殊性，而其與勞動合同的共同點卻并沒有得到關注。
　　（三）聘用制并不一定有利于維護人事關系中當事人的權利
　　1．聘用制設立的目的并不是為了維護事業單位中當事人的權利
　　事業單位人事制度改革的宏觀體制目標定位是：形成政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制［3］142。不難看出，事業單位人事制度改革的初始目的應該是解決事業單位自身功能的組織性障礙以及公共產品提供低效的問題［6］。只是在選擇通過哪種路徑來解決這一困境時，采用了聘用制來預期達到這種目的。可以說，在制度設立的時候，主要考慮的應該是較為宏觀的問題，也就是說，影響制度的因素是組織的運行效率。事業單位人事制度中當事人的權益，則并不應該是制度設立之初所考量的范圍。因此，維護人事關系中當事人的權利，并不構成聘用制的核心目的。
　　2．聘用制在具體實施方面缺乏保護當事人勞動權利的理念
　　通過聘用制進行的事業單位人事制度改革，不可避免地會出現人員的分流問題，而歷次的改革實踐可以證明，其人員能否各得其所、得到合理的安置，決定著事業單位人事制度改革并進而決定著整個事業單位改革的成敗，決定著事業單位改革價值目標（有利于增強事業單位的活力，有利于人力資源的開發管理，有利于減輕國家財政負擔，有利于事業單位協調發展）能否順利實現［7］。然而，全國各地事業單位改革的實踐存在著大量問題：或者無人員安置政策出臺，或者出臺了有關政策，但力度小，可操作性差，不觸及本質，甚至只是走過場。在這樣的背景下，對于事業單位改革中受到沖擊最大的人員，相應的勞動權利并沒有得到制度上的保障。而且，在改革中，經有關部門批準欲撤銷的事業單位以及整體轉制中的事業單位都會產生需要安置的人員，這與進行內部改革中需要安置的人員相比，數量大、安置難度很大。這關系到這些事業單位改革中當事人失去工作機會后的勞動權利以及生存權的問題，需要大量的安置經費以及社會保障方面的配套銜接制度，比如社會保險、醫療、生活補助等福利制度的銜接。但是，目前在事業單位改革中，對于需要安置人員的經費問題，還沒有建立起一套完整的制度，就待安置人員的勞動權利而言，這是十分不利的。
　　二、 順流而上：我國應在事業單位人事制度改革中建立起統一適用的勞動關系
　　分析我國事業單位人事制度改革的現狀和發展趨勢，筆者認為，我國事業單位人事制度改革應該順流而上，建立起統一適用的勞動關系，以適應我國整體的政府機構改革和發展的需要。因為我國目前的事業單位聘用制并沒有實際承擔起我國事業單位人事制度改革的重擔，或者說并沒有發揮應該有的作用，因此需要更加理性地看待目前在事業單位中推行的聘用制，而統一適用的勞動關系有利于我國更大限度地利用有限的人力資源，并有助于解決目前我國勞動力市場混亂、人員臃腫、創新不足和人力資源流動不足的問題。
　　（一）我國事業單位具備建構統一適用的勞動關系的基本條件
　　1．勞動合同適用的擴大化使事業單位失去采取聘用制的必要
　　從理論上說，勞動合同與聘用合同各有優劣，但客觀的評價應將其置于特定的時空范圍。聘用制的組織方式確實適應了事業單位轉型期的需要。由于提供公共產品的組織和機構有限，必須對提供公共產品的事業單位進行特殊對待，因此，不可能允許在人事關系上作出統一的規定，而只能將聘用合同作為過渡期的制度，既承認了事業單位人事關系的特殊性，也肯定了其與勞動關系的同質性［8］。然而，以實行聘用制為主要內容的事業單位人事制度改革，為勞動者在企業和事業單位之間自由流動提供了可能，“勞動力市場”與“人才市場”的原有壁壘已經打破，聘用關系中傳統人事關系的特征在逐步消失［9］。在《勞動合同法》的適用范圍在我國的《勞動合同法》立法中，第一次在適用范圍中加入了與國家機關、事業單位、社會團體建立勞動關系的勞動者，人事關系與勞動關系逐步趨同的取向在立法中得到了表現。例如，《勞動合同法》第2條第2款規定：“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”中以及事業單位勞動合同的法律適用中，事業單位勞動合同的運行，既適用作為一般法的《勞動合同法》，也適用作為特別法的事業單位人事管理法。鑒于事業單位還處在轉型期，聘用關系既有別于傳統的人事關系，又具有不同于企業勞動關系的特殊性，在立法上采取了承認共性以及差異性的理念。但這種改變表明，我國在勞動關系擴大化的趨勢下，聘用制存在的基礎已經逐步消亡。
　　2．統一適用勞動關系是今后事業單位人事制度改革的發展趨勢
　　伴隨著事業單位市場化人事制度改革的深化，受制于體制因素的聘用合同的特殊性將不斷淡化，事業單位聘用合同制度與企業勞動合同制度接軌，將是改革的方向［9］313；而且，不論在學界還是在實務操作中，都體現了這種趨勢。
　　（1）學界對于勞動關系、人事關系應當“并軌”調整的呼聲很高。隨著聘用制度在我國事業單位改革中的逐步完善，學界對于聘用合同性質的研究一直是重點話題之一。聘用合同所反映的聘用關系具有勞動合同所反映的勞動關系的基本特點——“主體特定”和“兩個兼容性”。“兩個兼容性”是指：“作為我國勞動法調整對象的個別勞動關系是兼有人身關系和財產關系性質，兼有平等關系和隸屬關系特征的社會關系。”（參見：董保華.勞動法論［M］.上海:上海世界圖書出