淺析企業改制中土地資產處置方式的選擇

　　摘要：文章圍繞國企改革中土地資產處置這一核心內容，通過現階段土地處置方式的模式、適用范圍以及在土地資產處置過程中存在主要問題的分析，提出改制企業在土地資產處置方式選擇時不僅要兼顧法律、法規要求，同時要結合企業實際狀況，可以選擇較為合適和經濟的一種或幾種處置方式。
　　關鍵詞：國企改制 土地資產 劃撥用地 土地出讓
　　中圖分類號：F270 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）（）6—064—02
　　國有企業制度改革是我國經濟體制改革的核心內容，其直接目的是通過建立現代企業制度，最大限度地提高企業的運營效率。土地與國有企業有著十分密切的關聯，作為稀缺資源，其價值在市場化進程中正逐漸顯化出來，土地資產作為生產要素已經成為一筆數額巨大的國有資產。傳統的無償劃撥用地方式限制土地使用者無權進行土地使用權的轉讓、出租和抵押等經營活動，顯然不符合市場經濟條件下國企改制的要求。因而，進行國有企業制度改革就必然會涉及到土地資產的處置問題。
　　一、土地資產處置方式及其適用范圍
　　根據我國在企業改制中土地資產處置的有關法律規定，企業改制時可以采取的土地資產的處置方式有以下五種：
　　國有土地出讓。原使用劃撥土地的企業可通過補辦出讓手續，向政府交納出讓金后，取得出讓土地使用權。這種土地資產處置方式的優點是企業以出讓方式取得的土地使用權，可依法轉讓、出租、抵押和作價入股，即對土地使用權享有處置權，可根據生產經營需要對其進行融資、產權運作，而且國家有與企業之間產權清晰，企業對土地享有完整的法人財產權。缺點是出讓金數額巨大，會形成對企業沉重的資金負擔。鑒于目前地方大部分國企效益較差，地方政府為了完成改制任務，會通過各種手段減輕企業壓力，容易造成國有資產流失和土地資源管理混亂。這種土地資產處置方式適用范圍主要是針對經濟實力雄厚、占地面積小或改變用途、被拍賣等規定必須進行出讓的企業行為。
　　國有土地租賃。國有土地租賃，是指土地使用者與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂一定年限的土地租賃合同，并支付租金的行為。這種土地資產處置方式的優點是企業資金負擔大大減輕，國家與企業之間產權清晰，租金進入企業成本，并可適時調整租金，保證國家收益，也可有效地防止國有資產的流失。缺點是企業對土地使用權沒有以轉讓方式處置的權利，不能充分發揮土地資產功能，不利于土地資產的保值增值。這種土地資產處置方式適用范圍主要是針對長期負債過重，或經營虧損，或占地面積大，或無能力一次支付出讓金的企業。
　　作價出資（入股）。國家以土地使用權作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規中關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。土地使用權作價出資（入股）形成的國家股股權，按照國有資產投資主體由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統一持有。這種土地資產處置的優點是企業不需交納出讓金或租金，資金壓力減輕。缺點是國家與企業共擔風險，國家股持股人不明，不便管理，影響國有股的切實實現。同時，因為大部分土地資產總額較大，國家股權占比較高，可能會影響其他股東的積極性。這種土地資產處置的適用范圍主要是占地面積大、經營效益好、競爭能力強、有開發前途或政策上需扶持的，關系到國計民生的企業。
　　保留劃撥用地。企業改革涉及的土地使用權，經批準可以采取保留劃撥方式處置。主要有以下幾種類型：（1）繼續作為城市基礎設施用地、公益事業用地和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，原土地用途不發生改變的，但改造或改組為公司制企業的除外；（2）國有兼并國有企業或非國有企業以及同有企業合并，兼并或合并后的企業是國有工業生產企業的；（3）在國有企業兼并、合并中被兼并的國有企業或國有企業合并中的一方屬于瀕臨破產的企業；（4）國有企業改造或改組為國有獨資公司的。其中（2）、（3）、（4）項保留劃撥用地方式的期限不超過5年。這種方式主要用于國有企業兼并和松散型企業集團的土地資產處置，但如土地發生轉讓、改變用途等行為則必須納入出讓軌道。因此，這只是一種暫時、過渡的方式，與市場經濟不相適應，不是發展方向。
　　授權經營管理。國家根據需要，可以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立的國家控股公司，作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。國有土地使用權授權經營，由國家土地管理局審批，并發給國有土地使用權經營管理授權書，被授權的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司憑授權書，可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地，企業應持土地使用權經營管理授權書和有關文件，按規定辦理變更土地登記手續。這種土地資產處置方式的優點是企業沒有資金負擔，企業可依法轉讓、出租、抵押等，并可通過聯營、入股、置換和重組等形成盤活存量土地資產。缺點是土地使用權實際上是在空轉，國家土地資產收益暫時未得到體現，需等到土地使用權進入實轉后才行；另外，需合理處理中央和地方政府的利益關系。這種土地資產處置主要適用范圍是國有大型集團公司等。
　　二、土地資產處置過程中的主要問題
　　土地使用權租賃處置中租金問題。以前的企業改制土地資產處置的方式比較單一，但隨著在企業改制中土地年租制的推行，租賃土地使用權租金問題的確定日益受到改制企業的關注。
　　目前通常的做法是根據土地評估機構對涉及改制的企業用地評估的熟地價，按一定的土地還原利率、簽定的土地租賃年期折算土地租金。這種租金確定的辦法存在一些問題。一是企業改制時涉及的劃撥用地當初取得土地的方式有兩種，即有償劃撥（支付補償、安置費用）和無償劃撥，如果企業當初是通過有償劃撥得到的土地使用權，那么在折算土地租金時采用熟地地價有重復計算土地重置取得費部分；二是土地熟地價格包括土地重置取得費、土地開發費等，如果企業當初在取得劃撥土地時宗地外的一些基礎設施是由企業自身投資開發的，那么在折算土地租金時采用熟地地價有重復計算土地開發費部分。
　　土地使用權作價出資處置中的折股及收益分配問題。目前企業改制采用作價入股的方式通常用土地熟地地價折股的方法。這樣存在著與確定土地租金同樣的問題是在采用作價入股時是以熟地地價折算的合理性問題。根據土地價值二元論的觀點，土地價值包括土地資源價值和固化在土地上的資產價值。而大部分企業所占土地上固化的資產價值都是由于企業在取得土地之后自身不斷投入改造的結果。因此在作價折股時應該選擇何種價值折算股本，存在爭議。
　　同時，“國有股權的持股人的收益分配”是從采用土地資產入股以來一直存在爭議、一直未取得統一意見的問題。國家土地管理部門給很多改制企業的土地資產批復都把國有股的持股人確認給了改制企業的主管上級（企業或行業性總公司）。這種處置方式存在以下問題。一是持有土地資產股權的公司（原先改制企業的上級企業或行業性總公司）在自身改制時土地資產處置存在難度；二是土地收益原本屬于地方收益，一旦把持股人確認為改制企業的主管上級，地方收益必然減少，影響企業與屬地政府的關系，在實踐中就存在著許多改制企業拿不到土地使用證的情況。
　　保留劃撥處置方式的問題。對于特殊的國有企業改制土地資產處置方式可以短期內采用保留劃撥的形式。劃撥土地只能自用。那么劃撥土地使用權在市場中能不能形成交換價值？能不能實現這個價值呢？理論上應該可以，但是在實踐中缺少可操作性政策指導。
　　企業改制中非經營性土地資產的處置問題。在實踐中，經常會碰到許多的國有老企業通常擁有大量的職工住房等非經營性用地，因這些土地資產難以發揮有效的經濟效益且占用改制企業較大資金，有償使用權這些土地沒有必要，也不可能。這對企業改制中土地資產處置帶來的新問題。
　　改制中涉及軍隊土地資產的問題。企業改制中涉及軍隊地產的應作好軍隊產與地方產的劃轉工作，這涉及軍隊與地方土地管理部門之間的關系，企業改制時土地資產處置比較復雜，存在較大的問題。
　　三、改制企業對土地資產處置方式的選擇建議
　　從建立現代企業制度的要求出發，國有企業可以在改制過程中結合企業的實際情況選擇合適的處置方式。但是國家為了合理有效地利用土地資源，保障土地所有權收益防止國有資產流失，便在法律中對處置方式的選擇作了限制性規定。企業的自主選擇不能對抗法律中的限制規定。
　　企業在選擇土地處置方式時，應當充分考慮國家，企業的宏觀和微觀因素，實現國家和企業之間的當前利益和長遠利益之間的平衡。換言之，就是國有企業在改革改制過程中選擇土地資產處置方式時，一方面要弄清企業所屬行業的特點和企業本身的經營狀態，充分了解國家的產業政策，以及地方政府對于土地資產處置方面的優惠政策，將國家所能給予的政策用足；另一方面全面清理企業自身的資產和負債，了解企業財務狀況尤其是支付能力，了解企業的資產結構和資本結構，設計一個好的產權結構，根據企業生產經營的特點及其對土地資產的依賴程度，確定是否需要獲得土地產權。在具體操作過程中，改制企業對土地資產處置方式的選擇主要從以下幾個方面人手：
　　1.與企業資產結構和資產重組情況相一致。如企業的資產量較小時，可采用作價入股的處置方式增加股本；對于享受授權經營的企業，則可以采用授權經營方式；如企業的資產量較大時，則應主要考慮租賃方式，使龐大的土地資產不進入股本。
　　2.土地資產處置方式可以采用上述幾種方式中的一種，也可以幾種方式同時采用。國有企業改革時，允許以貨幣、資本、股本等多種形態綜合實現土地資產價值。如對于一個改制企業一廠區所使用的土地可以采用出讓方式處置土地資產，二廠區的土地則可以采用租賃方式，三廠區的土地采用作價入股的方式等，幾種處置方式混合使用，可以有效發揮土地資產處置在調節企業資本結構和資產重組中的巨大作用，但日前很多企業并沒有認識到這個問題的重要性。
　　3.土地資產處置以土地估價結果為依據，是與土地估價結果緊密聯系在一起的。對于評估后土地資產量很大的企業，如果采用出讓方式處置土地資產，出讓金可能很多，使企業沒有改制就需要付出數額巨大的出讓金，這在很大程度上影響了企業改制的積極性。而對于土地資產量不大的企業，采用出租方式顯然不如采用出讓方式，因為辦理出讓手續畢竟不是以評估地價作為出讓金，而是以評估地價的一定比例交納出讓金，且一次辦理產權手續，這樣的企業只支付少量出讓金就可獲得完全產權的土地使用權，而租賃方式則顯然不具備這些優惠條件。
　　綜上，改制企業可以綜合考慮法律、法規要求，結合企業實際情況，設計和選擇一種或幾種較經濟和合理的土地資產處置方式。
　　（作者單位：福建省核工業二九四大隊財務科 福建福州 350000）
　　（責編：賈