集體土地上就可以強(qiáng)拆嗎

現(xiàn)有法律對(duì)集體土地征收缺乏有效制約，應(yīng)加快立法或修訂現(xiàn)行法律

2011年1月，被社會(huì)各界稱為“新拆遷條例”的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布施行。這部被寄予厚望的新拆遷條例公布后，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。其中，對(duì)于新法未對(duì)集體土地上房屋征收作出規(guī)定，使一些有識(shí)之士感到擔(dān)憂。現(xiàn)實(shí)的情形是，在集體土地上的強(qiáng)拆時(shí)有發(fā)生，觸動(dòng)著社會(huì)敏感的神經(jīng)。

有關(guān)部門(mén)在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)時(shí)解釋：從目前調(diào)查了解的情況來(lái)看，現(xiàn)在矛盾突出的確實(shí)主要在集體土地征收方面，但國(guó)有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和土地管理法調(diào)整的，通過(guò)行政法規(guī)對(duì)征收集體土地作出規(guī)定是超越立法權(quán)限的。有關(guān)部門(mén)將抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定做出修改，由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)作出議案。

盡管?chē)?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例先行一步，但集體土地征收和補(bǔ)償規(guī)定的修改卻日益凸顯其緊迫性。

在新拆遷條例出臺(tái)后，少數(shù)地方發(fā)生在集體土地上的強(qiáng)拆事件。在這些地方，記者看到有農(nóng)民將媒體關(guān)于《公安干警禁止參與拆遷行動(dòng)》《嚴(yán)禁行政強(qiáng)拆》和《拆遷補(bǔ)償不得低于市價(jià)》等報(bào)道剪報(bào)張貼在墻上。這些正是在新拆遷條例施行后媒體報(bào)道的內(nèi)容，被他們視作維權(quán)武器。

中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)行政法委員會(huì)副主任、北京才良律師事務(wù)所主任王才亮說(shuō)，新法出臺(tái)后，集體土地征收一直沒(méi)有明確說(shuō)法。到3月份，中紀(jì)委、監(jiān)察部發(fā)出通知，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。然而，他并沒(méi)看到正式文件，更不了解具體操作細(xì)則和規(guī)范。

對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，一部新的條例在制度安排上有很多進(jìn)步，但是假設(shè)地方利益驅(qū)動(dòng)的觀念不改變，與民爭(zhēng)利的沖動(dòng)不改變，與民互動(dòng)的方式不改進(jìn)，那么即便是一部新的條例，也不能保證悲劇不發(fā)生。

與國(guó)有土地上的房屋征收相比，集體土地的征收不僅會(huì)讓農(nóng)民失去房屋，還有可能失去賴以生存的基本生產(chǎn)資料，涉及農(nóng)民生活保障等一系列問(wèn)題。在這種背景下，農(nóng)民權(quán)利如何保障，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是否合理，尤其值得關(guān)注。

隨著城市化加速擴(kuò)張，以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，與之相伴隨的是集體土地的征收，因此征地和拆遷矛盾主要在集體土地方面。可以看到，以前多在城市里上演的拆遷攻防戰(zhàn)，如今已經(jīng)更多地轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村集體土地上，農(nóng)地和農(nóng)房經(jīng)常成為被強(qiáng)征或強(qiáng)拆的主角。

一些專家認(rèn)為，集體土地征地補(bǔ)償過(guò)低，對(duì)被征地農(nóng)民的安置力度不夠，而工業(yè)化和城市化帶來(lái)的土地升值。農(nóng)民分享不多。一些地方在農(nóng)民不知情的狀況下征用土地，甚至采取斷水、斷電、斷路等野蠻手段，抑或動(dòng)用社會(huì)灰色力量進(jìn)行拆遷，從而激化社會(huì)矛盾。

王才亮說(shuō)，農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異，讓開(kāi)發(fā)部門(mén)打“集體土地”的主意，是近期農(nóng)村拆遷事件頻發(fā)的重要原因之一。

集體土地作為農(nóng)業(yè)用地，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往較低，而一旦征收為國(guó)有的城市建設(shè)用地，地價(jià)便大幅攀升。一些地方政府正是通過(guò)土地出讓獲得了巨額的財(cái)政收入。

王才亮認(rèn)為，依照物權(quán)法規(guī)定，政府的征收決定引起物權(quán)變化的，自征收決定生效時(shí)發(fā)生變化。現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定所有建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體所有土地一旦被征收即變?yōu)閲?guó)有土地，完全可適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。但農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)是前三年土地平均收益的三十倍，而國(guó)有土地是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。由于農(nóng)村集體土地標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城市國(guó)有土地，加劇了農(nóng)村被拆遷方與拆遷方的矛盾，加之農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)村拆遷惡性事件發(fā)生。中紀(jì)委、監(jiān)察部發(fā)文強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地上的拆遷參照國(guó)有土地上的征收條例執(zhí)行，但受利益驅(qū)使，許多地方仍將集體土地上的拆遷游離于征收條例調(diào)整范圍之外。

迄今為止，國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償條例或辦法，目前只能依照土地管理法補(bǔ)償。專家呼吁，現(xiàn)有法律對(duì)集體土地征收缺乏有效制約，行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)或?yàn)E用職權(quán)等情況，客觀上造成侵害農(nóng)民合法權(quán)益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現(xiàn)行法律。