《國防動員法》中民用資源征用的幾個法律問題

編者按：《國防動員法》剛剛頒布，其中單列一章對國防動員中民用資源的征用與補償問題作了較為全面的規(guī)定，而且首次在法律文本中專門對民用資源免于征用的范圍作了規(guī)定，這些內容對于一直以來存在較多爭議和模糊區(qū)域的民用資源征用問題是一個重要補充，本刊在此謹借此文讓軍事愛好者對民用資源征用法律制度有一較為全面的認識。

民用資源征用是指國家機關或組織為實現(xiàn)一定的國防利益，依照法律規(guī)定的條件和程序，強制取得公民或其他組織財產的使用權或個人勞務的國防行為。其原理在于借助法制手段實現(xiàn)國家緊急處置權與公民財產等權利之間在特殊國防需求下的配置與平衡。國家機關或組織可以而且只能為了國防利益必需的相關事項對民用資源進行征用，即國家只能在軍事斗爭等軍事利益必需的前提下進行征用，如果國家可以采取其他方法(如滿足一般經濟發(fā)展需要的行政征用)配置社會資源，則不得采用該征用手段。

一、民用資源征用的強制性

民用資源的征用屬于國家的一種單方行為，是不以征用義務人的同意為前提的。因為民用資源的征用權力是國家權力的特定形態(tài)，這種公共權力必須以征用國家稀缺資源為手段來滿足國防利益的特別需求，由此，必須強制排除因個人任性而妨礙國防利益實現(xiàn)的行為。也就是說，強制性必然成為民用資源征用的根本屬性，此強制屬性根源于完成各項軍事任務和保障現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要。現(xiàn)代戰(zhàn)爭具有復雜多樣、預警時間短等顯著特點，這些特點直接催生了民用資源征用的強制性特征。而民用資源征用的這種強制性更明確體現(xiàn)為：如果征用遇到阻礙，國家有權行使直接強制執(zhí)行權力，直接迫使義務人履行義務，一般會合棄其他間接強制執(zhí)行措施的運用，如通過罰款等間接強制等措施達到義務人執(zhí)行征用決定的目的。如《國防動員法》規(guī)定，公民或企事業(yè)單位有拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對被征用的民用資源進行改造的情況，由縣級人民政府責令限期改正；逾期不改的，強制其履行義務。

二、民用資源征用的合法性和合理性

民用資源的征用直接關系到國家國防利益的實現(xiàn)，所以國家必須通過立法手段預先設置系統(tǒng)、有效、科學的征用規(guī)范，國家機關嚴格依法實施，這樣才能保障有力。同時，民用資源征用行為主要調整的是國家公權力與私人財產所有權等私權的關系問題。根據現(xiàn)代人權理論和法治思想，基礎性的財產權是人權的根基，是受憲法保護的基本權利。作為基礎性人權的財產權，如果受到任意侵害，是不符合現(xiàn)代法治思想和人權理念的。因此，民用資源征用必須依法進行，這樣才能在保障國防利益的同時，兼顧私人主體的合法權益。也就是民用資源征用必須遵循合法性原則：民用資源征用主體和職權必須由憲法、法律設定并依法授予；民用資源征用行為要符合法律規(guī)定，民用資源征用必須遵循法定程序，違反征用法律規(guī)范的組織和個人依法追究法律責任。

另外，民用資源征用在依法實施的前提下，還必須保證在實現(xiàn)特定國防需要的前提下，符合合理性要求，即軍事征用的手段和預期軍事目的及結果要相稱，不能任意征用，如不得“小題大做”和“大題小做”等。也就是，民用資源征用必須盡量兼顧公益與私益，避免義務人不必要的損失。例如《國防動員法》規(guī)定，下列民用資源免予征用：個人和家庭生活必需的物品和居住場所，托兒所、幼兒園和孤兒院、養(yǎng)老院、殘疾人康復機構、救助站等社會福利機構，保障兒童、老人、殘疾人和救助對象生活必需的物品和居住場所；法律、行政法規(guī)規(guī)定免予征用的其他民用資源。此即是民用資源征用合理性要求的一個體現(xiàn)。

三、民用資源征用的補償性

民用資源征用是對社會資源的特殊支配與使用，被征用的財產是義務人的合法財產，如征用對義務人的合法權益造成損害的，理應得到相應補償。在推行憲政與民主的社會，崇尚“公平負擔、人人平等”原則，當國家犧牲特定人的合法權益以滿足全體社會成員的利益需求時，就必須對受損害的特定成員給以公平合理的補償，以體現(xiàn)公平、正義原則。事實上，無論是理論上，還是法律規(guī)定，對被征用者進行合理補償，已經成為包括我國在內的國際公認的征用原則。這不僅是憲法精神的體現(xiàn)，也有著明確的法律依據，包括《國防法》、《國防動員法》、《戒嚴法》、《突發(fā)事件應對法》、《國防交通條例》等法律文件都對民用資源征用的補償作出了明確規(guī)定，尤其是《國防動員法》專列“民用資源征用與補償”一章對國防動員民用資源征用的補償問題作了較為詳細的規(guī)定，彌補了一直以來民用資源征用補償相關問題模糊不清的不足。《國防動員法》規(guī)定：被征用的民用資源使用完畢，縣級以上地方人民政府應當及時組織返還；經過改造的，應當恢復原使用功能后返還；不能修復或者滅失的，以及因征用造成直接經濟損失的，按照國家有關規(guī)定給予補償。

四、民用資源征用的程序性

民用資源征用程序是指民用資源征用行為必須遵循法定的方法、步驟和時限等形式。根據適用情況的不同，民用資源征用程序可以分為一般民用資源征用程序和簡易民用資源征用程序。一般民用資源征用程序是在所需征用物資較多、征用范圍較大且涉及面較廣，必須通過必要的準備才能夠取得征用物，而且資源使用時間并非極其緊迫的情況下所采取的征用程序。一般民用資源征用程序主要包括四個子程序，分別是：民用資源征用申請程序、民用資源征用審批程序、民用資源征用執(zhí)行程序和民用資源征用補償程序。這四個子程序的合法、有效性是一般民用資源征用程序合法、有效的必備要素，四者缺一不可。一般民用資源征用程序的四個子程序中的法定主體應當在各自職權范圍內遵循各自的步驟、方法、方式和時限要求執(zhí)法。簡易民用資源征用程序又可稱為臨時民用資源征用程序，是在時間非常緊迫的情況下，采取的高效、簡潔的民用資源征用程序。在特別緊急情況下，采取一般征用程序已經無法滿足征用需要，所以，征用程序的申請和審批兩個環(huán)節(jié)可以依法省略，只剩下決定和執(zhí)行兩個關鍵步驟。如戒嚴法規(guī)定：根據執(zhí)行戒嚴任務的需要，戒嚴地區(qū)的縣級以上人民政府可以臨時征用國家機關、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體以及公民個人的房屋、場所、設施、運輸工具、工程機械等。對于簡易民用資源征用程序，法律規(guī)定較為概括，賦予特定主體的裁量權空間較大，這也是軍事需求特殊效率性的直接體現(xiàn)。綜上，一般民用資源征用程序是民用資源征用程序的常態(tài)程序；簡易民用資源征用程序是一般民用資源征用程序的必要補充，是民用資源征用程序的特殊形態(tài)。一般情況下，只要是可以通過一般程序來完成的，不允許通過臨時程序征用，這樣才能最大限度地實現(xiàn)軍事利益并兼顧征用義務人的合法權益。

五、民用資源的征用是公民和組織的法定義務

民用資源的征用是公民和組織的法定義務，如果公民或組織一旦被確定為民用資源征用義務人，其必須依法全面履行，否則必須承擔相應的法律責任，輕者給與行政處罰，重者必須承擔刑事責任。這是有著明確的法律依據的，如《憲法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。《國防法》規(guī)定：“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責。中華人民共和國公民應當依法履行國防義務。《國防動員法》規(guī)定，違反本法規(guī)定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

六、民用資源征用制度還須完善

民用資源征用主體及其權責還不夠清晰。根據《國防動員法》的規(guī)定，民用資源征用可以由軍事機關或軍事組織申請，由地方政府審批。這里，地方政府究竟有沒有否決權?還是只要申請，就必須批準?判斷是否需要民用資源征用的權力主體主要是政府還是軍隊?兩者是否有主有輔?立法并未十分明確。筆者認為，以上這些問題應該區(qū)分平時和戰(zhàn)時，分別作出不同規(guī)定。平時，應先由軍隊提出征用要求，縣級以上政府作為征用決定和執(zhí)行主體；戰(zhàn)時則允許軍隊團以上軍事機關在緊急情況下作為征用決策主體和執(zhí)行主體。以政府為常態(tài)下的民用資源征用主體，便于補償執(zhí)行，也可有效消解因強制力而產生的軍隊與征用相關人間的緊張關系。另外，關于國防動員義務的強制執(zhí)行主體在本法當中，規(guī)定也不甚明確和科學。國防動員法中，第六十八條規(guī)定，公民有下列違反國防法法定義務行為之一的，由縣級人民政府責令限期改正；逾期不改的，強制其履行義務。這里的“強制其履行義務”的權力主體應該理解成是“縣級以上人民政府”嗎?是否也應該立法設定在特殊緊急情況下賦予軍事機關以直接強制執(zhí)行權?

民用資源征用法律救濟途徑的缺失。按照現(xiàn)有法律規(guī)定和法學理論，民用資源征用是以國家整體名義作出的，其行為具有高度的軍事性、政治性，屬于國家行為，因而具有不可訴性，民用資源征用的義務人不能因此而提起行政訴訟。這一原理就民用資源征用決定和執(zhí)行行為而言似乎比較合理，因為畢竟關系到國防利益。但就其后續(xù)的補償問題來說是否也應該一律拒之于訴訟等救濟大門之外呢?似乎沒有任何道理。筆者認為，民用資源征用補償爭議應該納入到行政復議和行政訴訟的范圍中來，在實現(xiàn)對民用資源行政相對人權利保障的同時，彰顯社會之公平和正義。