現(xiàn)代政府公共行政能力構(gòu)成探究

摘要：通過綜述中外學者關(guān)于政府公共行政內(nèi)涵的基本觀點，從現(xiàn)代政府的一般行為模式入手，探討政府公共行政能力的構(gòu)成，認為政府發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題，是政府能力應與其行為管理模式相適應，而政府再造是提升政府公共行政能力的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公共行政；政府能力；行政改革

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）24-0031-02

一、提升政府行政能力是一個時代課題

政府行政能力是公共行政的一個永恒話題，也是世界各國普遍關(guān)注的問題。在整個公共行政的領(lǐng)域中，一切有益的探索和合理的變革，都是以提升政府能力為宗旨。以“新公共管理（NPM）”為核心的當代西方國家“政府再造”（Government Reengineering）運動，目的在于提升政府公共行政能力，改善政府管理績效。提升政府公共行政能力也是當代中國政府改革與治理的目標導向。溫家寶總理在十屆全國人大第三次會議的政府工作報告中首次提出“努力建設(shè)服務型政府”。政府行政能力是一種強大的社會資本，它能有效地調(diào)動政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源實施公共管理，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、中西方學者視野中的“政府公共行政能力”

什么是公共行政能力，政府公共行政能力的構(gòu)成包括哪些要素，學者們各有定義。

（一）西方學者的觀點

在阿爾蒙德看來，政府能力是指政府職能能否成功地適應環(huán)境挑戰(zhàn)的程度。具體而言，是指建立政治行政領(lǐng)導部門和政府行政機構(gòu)，并使它們擁有制定政策和在社會中執(zhí)行政策，特別是維持公共秩序和維護合法性的能力[1]433。它具有系統(tǒng)性、適應性和發(fā)展性。

D·C·斯通認為，政府公共行政能力是指政府從事規(guī)劃與執(zhí)行政策、計劃、方案或措施，以實現(xiàn)共同目的的機關(guān)能力。G·D·施貝斯曼等人指出，政府公共行政能力的建構(gòu)包括發(fā)展政府之潛力，以做好其在完成過程中的任務[2]305-306。斯通等人提出的“政府公共行政能力”具有綜合性、雙重性。

J·勞勃認為，政府能力指政府滿足人民需求，找尋解決問題的方案，處理各種資訊，制定目標的優(yōu)先順序，政策的內(nèi)容和程序的規(guī)則，提供回應，根據(jù)評估的基礎(chǔ)改進原來的行為的能力。R·霍金斯則認為，政府行政能力建設(shè)的核心課題，乃在抉擇與發(fā)展各項行政制度的安排，也就是說政府能力建設(shè)帶有濃厚的政治色彩[2]307。在勞勃等學者看來“政府行政能力”多維性、服務性。

（二）中國學者的觀點

張成福認為，政府行政能力系指政府有效采取集體行動，提供優(yōu)質(zhì)公共物品的能力。政府行政能力涉及多個面向：1.預測及掌握變化的能力；2.制定周延而明智的公共政策的能力；3.發(fā)展不同方案及執(zhí)行政策的能力；4.吸引及有效運用資源達成政府目標的能力；5.持續(xù)學習，成長及適應未來挑戰(zhàn)的能力[3]22。

金太軍指出，政府行政能力是指政府依據(jù)自己擁有的公共權(quán)力、通過制定政策和組織，實施自己承擔的職能，貫徹自己的意志，實現(xiàn)自己目標的能力。具體有八大能力構(gòu)成：1.社會抽取能力；2.社會規(guī)范能力；3.維持社會秩序的能力；4.社會整合能力；5.維持社會公正的能力；6.創(chuàng)新能力；7.宏觀調(diào)控能力；8.自我更新能力[4]499。

施雪華則強調(diào)，政府公共行政能力是為完成政府職能規(guī)范的目標和任務，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會的能量和力量的總和。在他看來，政府公共行政能力包括：1.社會行為能力；2.公共職能能力；3.公共產(chǎn)品生產(chǎn)能力；4.社會資源配置能力群；5.政策過程能力；6.政治社會化能力；7.社會發(fā)展能力；8.處理國際關(guān)系能力[2]302。

張康之將政府行政能力概括為：財政汲取能力、分配能力、管制能力[5]297-298。另外，《中國城市競爭力報告》（主編：倪鵬飛，2005年社會科學文獻出版社）一書中指出，政府管理能力包括：規(guī)劃能力、社會凝聚能力、財政能力、服務能力及創(chuàng)新能力。

從以上關(guān)于政府公共行政能力的內(nèi)涵界定來看，說明政府行政能力概念確實復雜，其構(gòu)成具有多維性、發(fā)展性。現(xiàn)代公共行政是政府為實現(xiàn)特定目標，處理社會公共事務，向市場和公民社會輸出的一系列公共行為。沃爾多認為：“公共行政的中心概念是理性行為，即正確計劃實現(xiàn)特定的期望目標的行為。”[6]政府行政能力就是政府執(zhí)行公共（集體）行為的有效程度。公共行政的行為界域，決定了政府公共行政能力的增長方向與內(nèi)容。

三、“一般行為模式”下的政府公共行政能力

政府能力應該與政府行為相適應。政府只有具備相應的公共行政能力，才能最大限度地提升這種公共行為的有效性。縱觀現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境中政府公共行政的實踐，政府的一般行為模式可概括為五個方面[7]189：公共物品的提供者，宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，產(chǎn)權(quán)的界定者與保護者，收入及財產(chǎn)的再分配者，市場秩序的維護者。與之相適應的政府公共行政能力應包括以下五種能力。

（一）宏觀調(diào)控能力

就是政府制定公共政策，主要是財政金融、貨幣產(chǎn)業(yè)政策，對社會經(jīng)濟生活進行宏觀調(diào)控，對市場經(jīng)濟運行實施干預的能力。宏觀調(diào)控與市場機制都是社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分。“市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用”和“國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控”，兩者內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成，共同構(gòu)成社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)內(nèi)容，缺一不可。正是通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等手段，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的政府才能對社會經(jīng)濟生活實施宏觀調(diào)控，實現(xiàn)經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、收支平衡，推動經(jīng)濟、社會、人與自然的和諧發(fā)展。提升政府宏觀調(diào)控能力，關(guān)鍵要根據(jù)經(jīng)濟運行的變化，把握好調(diào)控的方向、重點、時機和力度，改進調(diào)控方式方法，主要運用經(jīng)濟、法律手段，輔之必要的行政手段，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行和持續(xù)較快發(fā)展。

（二）市場規(guī)制能力

就是政府為市場體系的正常運轉(zhuǎn)提供必要規(guī)則和安排，并對市場行為實施有效的管制，維護市場有序競爭，實現(xiàn)市場與政府間利益合理平衡的能力。有序的市場對促進經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧進步是有益的?！笆袌鰴C制的正常運行以一定的規(guī)則和契約關(guān)系為前提，一旦這些規(guī)則及關(guān)系被破壞，市場機制就會失效。”政府對市場的合理規(guī)制，能使市場更充分、更有效地分配資源，提高資源配置的有效性。市場規(guī)制能力包括市場規(guī)則制定能力、市場體系培育能力、政府管制能力，三者缺一不可。政府要能提供一套法律制度和規(guī)則以維護市場秩序，并具有培育和完善市場體系的能力、構(gòu)造市場微觀主體的能力、創(chuàng)造和維護合理的市場結(jié)構(gòu)的能力，同時政府還應有對市場失靈的回應能力。

（三）社會管理能力

就是政府通過制定專門系統(tǒng)規(guī)范化的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應社會訴求、化解社會矛盾、維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟、社會、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧社會的能力。該能力包括維持社會秩序能力、整合社會利益能力、維持社會公正能力、處理公共危機能力。當前，政府公共治理中面臨的嚴重問題是社會管理能力有薄弱，影響社會和諧建設(shè)。社會管理能力是政府構(gòu)建和諧社會，推動社會發(fā)展的基本能力。

（四）公共服務能力

就是指政府供給公共物品和公共服務的能力。公共服務是現(xiàn)代政府的一個基本職能，服務型政府是現(xiàn)代政府發(fā)展的新趨勢。在現(xiàn)代化的過程中，政府的公共服務能力，主要體現(xiàn)為“便民、利民、為民”的服務能力，為發(fā)展生產(chǎn)和扶持企業(yè)的服務能力，為市場經(jīng)濟體制的正常運行與健康發(fā)展的服務能力。我國傳統(tǒng)的管理體制是行政管制型的政府，即事事需要審批和許可，公共服務意識與公共服務能力比較薄弱。要提升政府公共服務能力：一是政府要強化提供基本公共產(chǎn)品供給能力，特別是制度性公共產(chǎn)品的供給；二是政府要創(chuàng)新管理方式，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務。

（五）制度創(chuàng)新能力

判斷一個政府是否優(yōu)良的重要指標之一，便是該政府能否不斷進行制度創(chuàng)新。從新制度經(jīng)濟學看來，政府的主要作用便是通過制度創(chuàng)新，提供制度安排，合理界定和保護產(chǎn)權(quán)。道格拉斯·C·諾斯認為：“從歷史上各國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看，好的政府往往促使制度變遷走向好的軌道，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟增長。”[8]19制度創(chuàng)新能力就是政府通過創(chuàng)造制度環(huán)境，合理安排制度，建立一個足以減少交易費用的法律及其執(zhí)行的框架的能力。制度是一種公共品，它的基本功能是增進公共秩序，提供激勵機制，創(chuàng)造合作環(huán)境。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府應該以制度化的手段，對社會關(guān)系和社會利益進行有效協(xié)調(diào)與整合，不斷增強政府治理的有效性。

結(jié)語

政府發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題，是重振與現(xiàn)代政府行為管理模式相適應的公共行政能力。如一國政府能夠不斷提升公共行政能力，構(gòu)建全新的政府管理模式，那就會成為一個的有效政府。提升政府公共行政能力，取決于政府環(huán)境的改善，取決于重塑政府體制，取決于公民與社會的參與，取決于政府管理工具創(chuàng)新，取決于公共管理者的知識與技能。

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