公安在當前政府行政與執法中的角色與定位

摘 要 公安機關是我國重要的行政與執法機關，是確保我國人民合法權益和法律尊嚴的重要部門。然而，由于公安機關的行政執法權點多、面廣、量大、任務重等問題，在行政執法的程序、方法、及理性等方面存在著一些不公正的現象，本文深入分析公安行政執法的現狀與存在問題，對公安在執法中的地位和角色進行認真研究，以期探索和改進在公安行政執法中途徑。

關鍵詞 公安機關 公正執法 執法途徑 依法治國

中圖分類號：D623文獻標識碼：A

公平，歷來是人類社會共同的、不懈的向往和追求，也是我國公安機關在工作中的綱領和指導方針，正義，歷來是法治社會的重要特征，也是依法治國的靈魂。公安機關作為國家重要的行政和執法部門，能否做到嚴格執法，提高執法質量，達到依法行政，將直接影響依法治國的工作進程，如何提高執法質量，是擺在公安機關面前的一個亟需解決而又必須解決的問題，也是每一位公安機關執法人員必須認真思考和研究的問題。

一、當前公安在行政執法中的現狀及問題

規范執法行為，提高執法質量是當前我國各地公安機關的工作重點和改革方向，由于受到多年來形成的、落后的執法習慣和觀念的影響，不能按規范執法，敷衍執法、被動執法現象依然存在，主要表現在以下幾個方面：

（一）受利益驅使，以罰代管，降格處理案件現象嚴重。

一些地方公安機關在案件處理上不注重調查取證，一味采取“以罰代管”政策，片面追求治安“創收”效益，對案件責任人只要交錢就可以放人，只要交錢就可以解決紛爭和矛盾，以致于出現了群眾如果犯了罪、違了法只要按規定繳納罰款即可贖買的錯覺，嚴重忽視了當事人的合法權益和社會效益。

（二）法制觀念淡薄，執法隨意性大，人情案、關系案層出不窮。

1、越權處罰現象嚴重，在案件辦理過程中該報批的不報批，擅自處罰，不按規定行使處罰幅度量罰，特別是對賣淫嫖娼、賭博等案件，擅自提高罰款額度，隨意行使自由裁量權，關系案、人情案涉及到的許多方面，有些執法人員往往大事化小，小事化了。

2、不調查隨意定案，在案件調查與走訪中，為減小麻煩和舞弊他人，不能對案件中的復雜問題進行進一步的調查取證，僅憑當事人的口供來定案，不能對違法犯罪人員進行應有的打擊處理。

3、濫用強制性手段，對違法犯罪嫌疑人留置后，不通知或不及時通知家屬，另外，在處理涉案財產時，私自暫扣，如肇事車輛連同車上貨物，久拖不予退還等現象。

4、不履行或者拖延履行法定職責，在公安機關為人民群眾解決報警案件時，不能及時出警。

5、地方保護主義問題依然存在，各地區、各部門之間為其利益或推卸責任，在處理案件方面非但不配合、反而多方阻撓，特別是對異地公安機關的辦案協查不聞不問，甚至是對涉及到地方經濟利益的案件時，更是抵觸和不配合等。

（三）不按法定程序辦案或程序違法現象嚴重。

1、違反法定程序辦案，一是表現在執法主體上不合法，如一些協警、保安參與辦案、制作筆錄，甚至私自上路扣證罰款，個別民警單獨進行調查取證并進行詢（訊）問；二是表現在違反地域管轄、警種管轄私自執法辦案，如不管有無管轄權，跨地域進行立案偵查，跨區域進行查賭、查嫖，派出所上路查交通違章等；三是違反法定程序辦案，如一些單位先偵查（調查）后立案；先處罰后裁決；先告知后取證；當場處罰未出示證件，未告知處罰事實、理由、依據及訴權，未制作當場處罰決定書；四是超越職權進行審批，如在警務區或中隊進行治安立案審批，科所隊長審批刑事案件，私自延長留置、或私自處罰案件等。

2、對聽證制度認識不充分，在作出處罰決定前不告知當事人有要求聽證的權利或勸說當事人放棄聽證，現場處罰不依照程序，部分民警隨意決定。

3、法律文書制作不規范，對案件事實的時間、地點、情節描述不周全等。

4、在案件處理上簡單、粗暴，如在審訊中對犯罪嫌疑人有罰站、罰跪、刑訊逼供等現象；在治安管理中藐視弱勢群體，不愿耐心做思想工作，特別是群體性事件，用強制手段驅散，造成警民關系不和諧等。

二、剖析公安在執法過程中存在問題的原因

1、在公安執法過程中，最根本的問題是執法觀念落后，指導思想有偏差，在我國民主與法治建設過程中，存在部分民警的不合時宜的傳統執法觀念沒有更新，沒有強烈的法治意識和人權意識，如在面對法律與權力的選擇時，過分崇尚權力的重要性，在工作中常常按照領導或上級的滿意度來評判執法工作的好壞，忽視法律尊嚴，當權力和法律發生沖突的時候，舍法取權，以權代法。

2、部分民警不注重業務訓練，缺乏相應的法律知識，警務知識的學習，尤其是新錄用的民警，只經過短期訓練，對辦案相關程序和知識知之甚少，不能適應崗位執法要求，老民警又往往囿于自己的經驗，對新形勢下的執法要求和執法環境不明確，舊的執法規范束縛了自己的手腳，影響了工作效率；其次是在部分民警當中出現拜金主義、享樂主義的思想，嚴重影響了民警的職業道德形象和對社會的責任感；再次，部分基礎領導作風不實，對審核、審批案件，敷衍了事，起不到指導和監督作用。

3、在管理體制上存在較大弊端，主要表現在一方面人事管理體制不適應，在現行公安機關人員實行公務員制度，內部管理缺乏自主性，機構設置、干部任免、民警招錄及清退等受到當地的制約，不能及時補充和優化警力；另一方面，政府財政保障體制不適應，公安經費不足，造成不少基層領導想方設法抓“收入”，能罰則罰，造成無心抓工作的被動局面。

4、法律法規不完善，在現行法律體系中，特別是行政處罰方面的規程，沒有統一的程序法，難免發生矛盾和抵觸現象，如如公安機關常用的《治安管理處罰條例》，與《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律規定不配套，給民警執法帶來了困惑，又如國務院《道路交通管理條例》和交通部《營運性道路運輸機動車準駕證管理規定》有關營運車輛及駕駛員管理的規定，公安和交通運管部門都有權進行管理處罰，造成多頭執法，重復管理等。

5、監督機制不健全，責任落實不到位也是公安執法問題頻出的原因之一，如在執法中要求公開的執法環節，仍然存在“暗箱操作”，由于制度制約機制的落實不夠，從而形成了諸多執法過程中的問題。

三、改進公安執法思路，提高公安執法力度與執法途徑

（一）加強民警的思想工作，強化其執法意識。

公安執法質量的提升必須從抓政治教育、提高民警思想認識入手，抓好民警的學習又是做好執法工作的關鍵，認真組織開展了政治理論學習，充分利用民警集中學習和個人自學等有利時機，進一步統一民警的思想，提高了規范執法行為，是做好公安工作和公安隊伍建設的基本途徑。

（二）強化執法培訓，提升民警執法水平。

（1）定期舉辦法律知識培訓班，特別是對國家新頒布實施的法律、法規及上級有關新的執法規定，要及時組織人員進行研究，確保新法或新的執法規定得到及時正確的貫徹實施；（2）積極組織開展案件評析活動，從各類案件中精選出典型案件，組織民警進行評析，總結成功的經驗，吸取失敗的教訓，聘請相關單位優秀人員進行授課，以案析法，明確工作方向，提升辦案水平；（3）在有條件的地方開展學法夜校，選拔優秀尖子外出學習培訓，如參加法律知識講座，對民警進行法律知識教育，使廣大民警的法律意識、證據意識、程序意識和訴訟意識得到增強。

（三）加強體制建設，確保公安執法機制。

公安保障機制建設要同政治經濟體制改革同步，要與我國國情和各地經濟社會發展水平相適應，要立足現狀，長遠規劃，分步實施。（1）在公安執法保障機制中，公安隊伍人數多、專業性強，危險性大等特點，要據此建立符合公安職業特點的人民警察職務序列，加大警銜工資，調動基層民警在職級、待遇上的差別，優化警力資源的配置，合并職能交叉或相近的部門和警種，從實際需要出發設置公安派出機構，重新整合警力資源，最大限度地把警力凝聚成一線，切實解決部門與警種之間職能交叉、權責脫節、人浮于事的問題；（2）建立“分級管理，分級、分項負擔”的財物保障機制，徹底解決公安經費保障問題，必須通過國民收入的再分配來解決，由中央、省、市、縣四級財政分項落實保障，如：由中央財政主要負責全國公安機關裝備費和服裝費，財政部、公安部制定全國公安機關裝備標準，由中央財政統一劃拔；省級財政主要負責全省公安機關行政經費，包括民警工資、醫療保障，特別業務費等，保證省內民警的物質待遇基本一致。（3）加強立法工作，提高立法質量，加快立法進程，從實際需要出發，以憲法和法律為依據，遵循立法的規定，符合國家改革、發展和穩定的決策，貫徹公開、公正、便民、利民的原則，堅持教育與處罰相結合，保護公民、法人和其他組織的合法權益，使公安工作和隊伍建設有法可依、有章可循，把各項公安工作和隊伍建設全面納入法制化軌道。

（四）從制度上不斷完善，規范民警執法行為。

進一步修訂和完善執法制度和規定，把民警的一切執法活動都納入規范化的軌道，使執法活動更加規范化，對個別單位不依法嚴格執行行政拘留，有降格處理、以罰代拘、侵犯當事人合法權益等現象，要及時進行相關制度的修正，從根本上進行遏制，從而增強民警的責任感和事業心。

（五）對執法過程進行隨機檢查，及時糾正執法錯誤。

要堅持把抓“個案質量評判”作為檢查執法質量的“關鍵點”，將靜態的執法責任制度，轉化為動態的民警執法檢查，形成了強有力的約束力。在落實執法責任工作中，要繼續堅持“三個不放過”，即對檢查中存在的問題不糾正的不放過；對問題、原因、責任未查明的不放過；對存在執法過錯責任沒有追究的不放過。通過嚴格的檢查，確保民警嚴格、公正、文明執法的行為。

（六）抓好監督機制，真正促進民警執法的有效進行。

制度的執行依靠監督機制的有效實行，針對公安執法監督一方面主動邀請人大、政協和人民群眾對執法工作監督外，還要邀請檢察機關對年度內辦理的案件進行監督，規范執法行為，提高執法質量；另一方面在內部要要充分發揮紀檢、督察、控申等部門的監督職能，形成全方位立體式執法監督體系，如加強執法過錯責任追究制度，使公安機關的執法行為達到主體明確、責任落實、職權清晰、程序規范、監督有力、獎罰分明的要求。

總之，在公安行政執法過程中，引入事前、事中、事后“三環監督體系”， 法制部門要提前介入案件進行指導，加強事前監督；通過案件建立臺帳和法制審核把關，強化事中監督；通過執法質量檢查、評議復核等，完善落實執法活動的事后監督；量化分解目標，進一步完善執法監督機制，把執法責任落實到每個執法民警、每個單位及案件的每個環節，局領導與各執法單位層層簽訂責任書，明確執法監督責任制，互通情況，建立起嚴密、規范的執法監督體系，形成長效機制，真正提升公安執法質量。

（作者單位：鐵道警官高等專科學校）

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