國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備制度比較研究

摘 要 本文通過對(duì)不同國(guó)家土地儲(chǔ)備制度立法背景、規(guī)則設(shè)置及制度實(shí)踐的比較研究，力圖從微觀層面揭示國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備發(fā)展?fàn)顩r的異同，并期望對(duì)國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度立法和制度創(chuàng)新帶來借鑒和裨益。

關(guān)鍵詞 比較法學(xué) 土地儲(chǔ)備 土地儲(chǔ)備制度

中圖分類號(hào)：F322文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

比較法學(xué)是對(duì)不同國(guó)家在以法律手段解決同類問題上的辦法加以比較研究的一個(gè)法學(xué)分支學(xué)科。各種不同的法律制度，只要它們要解決相同的事實(shí)問題，即適應(yīng)相同的法律需要，就是可比較的。

國(guó)家宏觀調(diào)控土地資源配置，相關(guān)立法和制度設(shè)計(jì)具有穩(wěn)定性和有效性。而對(duì)有關(guān)國(guó)家地區(qū)在解決這一問題時(shí)采用法律手段異同的比較，能夠促進(jìn)我國(guó)政府規(guī)章立法的進(jìn)一步完善和改進(jìn)，并為制度設(shè)計(jì)效果考量提供有益的縱向參照。

沈宗靈教授認(rèn)為比較法學(xué)的方法論中有宏觀比較與微觀比較之分， 筆者嘗試從土地儲(chǔ)備制度微觀層面來分析比較其概念厘定、規(guī)則涵蓋以及制度實(shí)踐的異同，以期對(duì)國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備發(fā)展有所借鑒。

一、土地儲(chǔ)備的涵義界定

不同的西方學(xué)者各自從自己的理解和本國(guó)的實(shí)際情況對(duì)土地儲(chǔ)備的涵義給出不同的界定。美國(guó)的Richard P.Fishman(1975)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備是一種政府取得未來開發(fā)需用的土地，用以控制城市發(fā)展和方向的制度，通過在城市發(fā)展過程中取得或租賃土地，使其避免不成熟的開發(fā)。英國(guó)的Harold B. Dunkerley(1983)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備是政府在沒有需要前，預(yù)先取得相當(dāng)面積的土地，最后將其釋放，進(jìn)行與計(jì)劃目的相一致的開發(fā)，以確保計(jì)劃有效執(zhí)行并引導(dǎo)城市合理發(fā)展的管制措施。美國(guó)Sylvan Kamm(1975)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備是一種大規(guī)模的土地獲取、管理及供應(yīng)計(jì)劃，對(duì)城市的發(fā)展形態(tài)和土地價(jià)格具有實(shí)質(zhì)性影響。

綜上所述，國(guó)外土地儲(chǔ)備的基本涵義是指: 在土地尚未需要開發(fā)利用之前，預(yù)先由政府或社會(huì)公共團(tuán)體將其獲取、持有，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)投放土地市場(chǎng)以作為未來開發(fā)之用或用以實(shí)現(xiàn)某一公共利益。

我國(guó)的土地儲(chǔ)備始于20世紀(jì)90年代的中后期，借鑒于香港拍賣公共土地以獲取財(cái)政收益的“公共土地批租制度”。在2007年11月19日， 國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行共同發(fā)布實(shí)施的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)“土地儲(chǔ)備”概念做出如下界定：“本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為”。

結(jié)合我國(guó)近年來各地土地儲(chǔ)備工作實(shí)踐，可以將土地儲(chǔ)備具體定義為：城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來，并由政府或由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整治與開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種制度安排。土地儲(chǔ)備概念涵蓋了土地收購、土地整理和土地供應(yīng)三個(gè)過程。我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度是在現(xiàn)行土地法律制度框架下在土地一級(jí)市場(chǎng)所作的一項(xiàng)制度嘗試，其實(shí)質(zhì)在于對(duì)一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)的國(guó)家壟斷的強(qiáng)化。

二、土地儲(chǔ)備制度的立法目的探究

西方各國(guó)實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的立法目的基本定位在于：促進(jìn)城市有計(jì)劃且均衡發(fā)展；為城市居民提供住宅，改善城市生活環(huán)境；抑制土地投機(jī)，平抑地價(jià)等。究其原因，土地儲(chǔ)備制度的動(dòng)因大多來自工業(yè)化背景下城市人口急劇增加、住宅供給壓力、地價(jià)急劇上漲等城市發(fā)展問題。

也有部分國(guó)家因社會(huì)公共福利的需要也建立了相應(yīng)的土地儲(chǔ)備制度，如瑞典，將為所有公民提供合適的住宅和優(yōu)良的居住環(huán)境作為公共福利的重要內(nèi)容。

我國(guó)實(shí)施土地儲(chǔ)備最初目的是為了擠壓房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，通過變“多頭供地”為“獨(dú)家供地”，由國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，盤活存量用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，整頓規(guī)范土地市場(chǎng)秩序。2001年5月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度”。

然而在“土地財(cái)政”的巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，地方性的土地儲(chǔ)備制度發(fā)生了方向性偏差，各地方不擇手段盡量收儲(chǔ)土地，土地違法違規(guī)事件層出不窮。為了糾正這一現(xiàn)象，《土地儲(chǔ)備管理辦法》開宗明義地明確了土地儲(chǔ)備的目的，即“加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”（第1條），重在“調(diào)控土地市場(chǎng)”和“利用土地資源”（第2條第1款）。

三、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)之比較

國(guó)外多數(shù)國(guó)家的土地儲(chǔ)備活動(dòng)，都由地方政府來執(zhí)行，少數(shù)則由州政府或區(qū)域性機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與。具體的購買、開發(fā)等工作一般由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，比如瑞典斯德哥爾摩購買一個(gè)私人建筑公司，將其改造成為政府儲(chǔ)備土地的公司，通過市議會(huì)的不動(dòng)產(chǎn)委員會(huì)監(jiān)督其日常工作。

荷蘭現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行機(jī)構(gòu)是各個(gè)自治區(qū)的土地開發(fā)公司；英國(guó)同樣也是通過成立土地發(fā)展公司來支持和保障土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行。

韓國(guó)于1979 年成立土地開發(fā)公社，是建設(shè)交通部下屬的主要事業(yè)單位之一，其主要職能就是土地收購、土地整理、土地供應(yīng)、發(fā)行土地債券和受托買賣土地。

我國(guó)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第3條確認(rèn)了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，即應(yīng)為“市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”。

具體實(shí)踐中，不同地區(qū)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有不同模式：有的是采用事業(yè)單位法人，如杭州市的土地儲(chǔ)備中心；有的是屬于行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)部門，如武漢市人民政府下設(shè)的土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)；還有的是采用公司企業(yè)法人的形式，如上海地產(chǎn)(集團(tuán))有限公司、廈門市土地開發(fā)總公司等。 但是，從本質(zhì)上看，它們應(yīng)該都是不以盈利為目的，而以控制土地，實(shí)現(xiàn)城市的總體規(guī)劃為目的，代表政府進(jìn)行土地的收購、儲(chǔ)備、運(yùn)營(yíng)和管理，并與行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬性關(guān)系的一個(gè)職能操作組織形式。

四、土地儲(chǔ)備范圍和土地儲(chǔ)備來源

國(guó)外城市儲(chǔ)備土地的主要來源是城市周邊的土地，大部分是以前的農(nóng)地。如瑞典斯德哥爾摩市郊外土地的70％都屬于政府所有，該市幾十年的建設(shè)都是利用公共土地。

美國(guó)麻省則將一部分城市周邊廢棄的軍事基地作為土地儲(chǔ)備來源； 德國(guó)魯爾地區(qū)為促使工礦企業(yè)土地的再開發(fā)，將老工礦區(qū)劃為儲(chǔ)備土地。

當(dāng)然，各國(guó)城市內(nèi)部未得到利用的土地基本上被收購用于儲(chǔ)備。

根據(jù)我國(guó)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，我國(guó)土地儲(chǔ)備的范圍包括兩大類性質(zhì)的土地: 一是根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)可以收回土地使用權(quán)的土地，如舊城改造收回的土地、荒蕪閑置的土地及經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的工礦土地等；二是政府依法沒收的土地，如以非法形式轉(zhuǎn)讓、占有的國(guó)有土地等。

五、土地儲(chǔ)備運(yùn)作資金的來源渠道

從土地儲(chǔ)備的資金來源渠道來看，大部分土地儲(chǔ)備活動(dòng)所需資金，是以中央政府補(bǔ)助、貸款以及發(fā)行債券取得，只有少數(shù)部分靠地方政府稅收為來源。

荷蘭1992 年將城市信用銀行改組為城市銀行，成為荷蘭各城市當(dāng)局土地儲(chǔ)備資金的重要來源。除此之外荷蘭征購?fù)恋氐馁Y金來源還有中央政府的貸款、商業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款和政府的財(cái)政收入。另外，通過購入土地與出讓土地的收支差，也可以解決部分資金的來源問題。

瑞典斯德哥爾摩市政府是通過如下融資渠道來支付土地征購費(fèi)用的：一是政府專項(xiàng)稅收；二是政府貸款，主要來自國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國(guó)家銀行發(fā)行的公債。此外還利用儲(chǔ)備土地中租出和售出的土地收入來循環(huán)征購部分新的土地。

法國(guó)則由中央土地開發(fā)和城市規(guī)劃基金補(bǔ)助；美國(guó)直接以出售土地的方式籌集資金。可以說，各種財(cái)政、金融手段的配合為土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施提供了必不可少的資金保障。

我國(guó)目前建立土地儲(chǔ)備制度的城市的運(yùn)作資金主要通過市財(cái)政撥款、土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費(fèi)、前期開發(fā)整理和儲(chǔ)備期間的管理費(fèi)由土地儲(chǔ)備中心支付，并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費(fèi)中補(bǔ)償。

六、土地儲(chǔ)備制度的配套法律體系

一般而言，國(guó)外土地儲(chǔ)備制度的實(shí)行都有完善的配套法規(guī)體系進(jìn)行配合。

瑞典分別于1949年和1967年頒布了《征收法案》和《優(yōu)先購買權(quán)法案》，增加了制度的透明度和規(guī)范性，也確保了土地儲(chǔ)備制度的順利實(shí)施與土地市場(chǎng)的穩(wěn)定。

美國(guó)1902年由羅斯福總統(tǒng)簽署的《聯(lián)邦土地開墾法》標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)政策和土地資源保護(hù)的重大轉(zhuǎn)變，使美國(guó)的土地資源保護(hù)開始了真正有法可依的階段。聯(lián)邦政府和州政府也根據(jù)美國(guó)憲法制訂了一系列的國(guó)土資源管理法律法規(guī)，從1785年制定的第一個(gè)土地法令到1997年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《聯(lián)邦土地政策和管理法》，目前已形成了縱橫交叉的國(guó)土資源管理法律法規(guī)體系，為公共土地管理提供了完整健全的法律法規(guī)依據(jù)。

韓國(guó)土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律體系則包括：《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》、《有關(guān)制定及管理開發(fā)限制區(qū)域的特別措施法》、《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》、《有關(guān)國(guó)土規(guī)劃及利用的法律》、《韓國(guó)土地公社法》等。

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的配套法律體系尚不完善，目前對(duì)土地使用權(quán)、土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定也僅散見于我國(guó)《憲法》、《土地法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及《物權(quán)法》等部門法，2007年新出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》作為專門針對(duì)土地儲(chǔ)備制度的部門法規(guī)定對(duì)于我國(guó)配套法律體系構(gòu)建有積極意義和促進(jìn)作用，是一個(gè)好的開始，但是仍需不斷完善。

七、結(jié)語

中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院院長(zhǎng)米健教授認(rèn)為，比較法學(xué)是治療國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下法律制度構(gòu)建和法治推行“貧困”尷尬境況的一味良藥。采用比較法學(xué)的研究方法可以拓展法學(xué)的視野，提高法學(xué)研究者和立法者的思想境界，促進(jìn)本土和異域法學(xué)的溝通，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外法學(xué)彼此融合，緊跟時(shí)代。因此，土地儲(chǔ)備制度的立法工作采用比較法學(xué)的規(guī)范比較、微觀比較方法，參考、移植或借鑒國(guó)外成熟制度設(shè)計(jì)，未嘗不是一種高效、便利的制度構(gòu)建途徑。

（作者：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)理論）

注釋：

沈宗靈:比較法學(xué)的方法論，法制與社會(huì)發(fā)展，1996年03期.

王家庭，張換兆:國(guó)外土地儲(chǔ)備制度及其借鑒意義，上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年04期.

楊遴杰，林堅(jiān)，李昕，高永:國(guó)外土地儲(chǔ)備制度及借鑒，中國(guó)土地， 2002年05期.

目前全國(guó)已有2000多個(gè)城市實(shí)施了土地儲(chǔ)備制度，按土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的屬性形成了“政府主導(dǎo)”、“市場(chǎng)主導(dǎo)”和“政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合”三種操作模式，具體論述參見盛雷鳴主編:土地儲(chǔ)備法律問題研究，法律出版社2007年版，第8~ 9頁.

王家庭，張換兆:國(guó)外土地儲(chǔ)備制度及其借鑒意義，上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年04期.

參考文獻(xiàn)：

[1]高向軍，張文新.國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備研究的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和展望.中國(guó)房地產(chǎn)金融，2003（3）.

[2]盛雷鳴，.土地儲(chǔ)備法律問題研究.法律出版社，2007.

[3]李強(qiáng)，崔健.《土地儲(chǔ)備管理辦法》解析與質(zhì)疑.廈門大學(xué)法律評(píng)論第十六輯.廈門大學(xué)出版社，2008（12）.