做好新農村規劃與實施的政策建議

摘 要 當前，新農村建設在大部分地區剛剛啟動。從某種意義上說，新農村是一張白紙，為了減少或杜絕將來的反復拆建，帶來不必要的損失和浪費，規劃必須先行導入，不能再讓過去城市規劃滯后的“病痛”“傳染”到新農村的建設中來。加強新農村規劃對今后新農村建設的各項工作具有十分積極的意義。鑒于此，本文對我國新農村規劃中存在的問題與政策建議進行了探討。

關鍵詞 新農村 規劃 三農

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A

一、新農村規劃的意義

中國13億人口，9億多在農村。以農村、農業、農民為主導是中國的基本國情，農村經濟的發展極大影響著整個國民經濟的發展。沒有農業的現代化，就沒有整個國民經濟的現代化。沒有農民的富裕就沒有全國人民的小康。當前，我國農村經濟的發展已經成為牽動國民經濟發展的重要因素，近年來，中央文件多次提出工業反哺農業、加強新農村建設、解決三農等指示，對新農村建設提出了“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的具體要求。受國家惠民政策的影響，當前，新農村建設正在各地如火如荼地推進，規劃則是其中必不可少的關鍵環節，規劃如不先行導入，新農村建設有可能再度“染上”城市建設規劃滯后之“病痛”，重走拆建、建拆之怪圈，帶來無謂的損失甚至經濟的停滯。由此可見，新農村規劃甚至是建設社會主義新農村的前提和基礎。新農村規劃的意義有：

（一）有利于解決“三農”問題。

生產力落后是當前農村建設存在的主要問題。當前，新農村規劃的主要目的就是提高農民收入增長速度，縮小城鄉差距。近年來，農村很多土地閑置浪費，在國家農村投入相對局限的形勢下，大量資源的未合理利用造成巨大的浪費，新農村規劃就要將更多的農民從土地上解放出來，進行規?；洜I，從而緩解三農問題。另外，規劃好的生態優美、安居樂業的村莊環境，既可以增強農民的生活品質和質量，同時帶動農村的產業發展，也有利于擴大招商引資，提高吸引力，讓更多的綠色項目可以落戶農村，推動農村經濟的發展，以此促進新農村文化建設、培育新時代農民，形成新農村文明風尚，促進新農村民主管理，不斷提高農民的幸福指數。

（二）有利于統籌城鄉社會發展。

長期以來，由于中國傳統的二元經濟結構的影響，城鄉發展呈現雙軌制格局，城鄉發展不統一、處于割裂狀態，而且改革開放的深入和市場經濟的發展，差距越加明顯。因此，統籌城鄉發展，拉近城鄉差距，是新農村建設的主要任務，也是新農村規劃的主要作用之一。通過新農村規劃提高村莊的建設水平，將原來分散的居住格局規?；?、集約化，因地制宜地研究遷村并點的方法措施，整合土地資源，節約用地，推進城鄉一體化進程，實現農村地區乃至整個國家的可持續發展。

（三）保護農村生態特色，促進人居環境健康發展。

目前，很多農村人居環境惡劣，臟、亂、差的現象非常嚴重，大氣的污染、土壤和地下水污染、植被破壞現象非常普遍，水、廁、路問題不通，這些問題不僅關乎到衛生與環境的問題，更是關乎農民健康與安全的大問題。通過新農村規劃可以抓緊解決這些問題，重點是抓好村莊規劃，同時使村莊規劃落到實處。

二、現階段新農村規劃中存在的主要問題

（一）新農村規劃滯后和不科學。

部分領導和規劃人員沒有真正理解新農村規劃的理念，缺乏通盤考慮，缺乏長遠眼光，缺乏對新農村發展的形式判斷，造成規劃的滯后和不科學，造成大量資源浪費。就村村通水泥路來說，本來是一件方便老百姓生產和生活的大好事，但家有運輸或收割機械的農戶卻感到好事沒有做到位，鋪條水泥路不容易，不可能今年建，后年就大修。而就發展趨勢看，不需要太長時間，農村里的汽車、收割機、翻斗車等大型機械肯定會越來越多，這是現代農業最起碼的要求。目前村村通水泥路的標準已經嫌低，估計過幾年就更不能適應需要了。村村通水泥路建設的“遺憾”之處，顯示出新農村建設規劃的滯后和不科學，城市建設之“痛”已經開始在新農村建設中顯現。

（二）在規劃管理方面有失偏頗。

首先，新農村規劃缺乏規范的指導。盡管有一些關于新農村規劃的政策、文件不斷出臺，但是中國國情復雜，不同的地區、不同的發展水平、不同的行業特色、不同的民族風俗，造成我們不可能以統一的、整齊的文件來引導全國各個地區的新農村建設。目前，我們還缺少相對獨立和完整的編制辦法和標準體系。其次，新農村規劃不是一個部門可以決策或者解決的，必須與土地利用計劃相銜接。目前，這一點我們還比較欠缺，造成土地利用規劃難以實施到位的被動局面，在規劃實施中碰到一些具體的問題難于解決。最后，缺乏檢查與監督。目前，對新農村規劃檢查監督不到位，缺乏對土地開發、整理和復墾工作的有效評價和檢查制度，造成違規者隨意突破土地利用總體規劃的現象時有發生。

（三）土地浪費嚴重。

雖然《土地管理法》規定：“農村居民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，并盡量使用原有宅基地和村內空閑地?！钡?，由于缺乏鄉鎮統一規劃，村莊內居民點分布較為稀松，人均宅基地面積嚴重超標現象隨處可見。一部分農民進入小城鎮居住，也不愿放棄農村住宅和耕地，也造成耕地荒廢、宅基地浪費的現象，這既不利于村莊的統一規劃和建設，也影響了基礎設施的共建共享。例如雖然土地資源十分緊張，但山東農村土地利用中存在的浪費現象十分嚴重。山東省國土資源廳的統計表明，到2008年底，山東省農村居民點用地有1800多萬畝，農村常住人口人均建設用地高達291平方米，宅基地使用規劃的缺失，使不少村莊道路不暢通，這加劇了農村宅基地的浪費。而且土地利用率不高，造成土地資源的大量浪費。

（四）規劃中缺乏村民的教育與培訓。

農民是新農村規劃的直接受益者，新村建設對村民來說是個新生事物，然而當前的新農村規劃缺乏農民的主動參與，農民處于被動接受的地位，造成農民對新農村建設的熱情不高、參與度不夠，甚至有抵觸情緒。在實施過程中，為了自己的私利，寧愿不修，也不愿意別人修，不愿調換土地。為了少變動承包土地，寧愿要求修改規劃，也不愿換地。在公共設施建設過程中，涉及到土地調整更是艱難，更不愿意換地。有的地區盡管也盡量聽取農民的意見，但是大多是聽取村委會成員的意見和個別村民的意見，沒有讓村民過多參與，結果在實施的過程中出現了許多問題:如當時考慮到布局，規劃設計了平房，以體現高低錯落。但在實施過程中，村民一般選二層樓房，造成整個民宅整齊劃一，每戶基本一樣，喪失了民宅的多樣性，使整個民宅顯得呆板，沒有達到布局的應有效果。

三、新農村規劃實施的對策與建議

（一）加強新農村規劃的實施與監督。

新農村規劃是個嚴謹的過程，規劃人員在規劃設計之前，要對目標、任務、時間、費用等內容進行詳細規劃，做到心中有數。對規劃執行環節上的數量指標進行具體化，分配到更基層的每一實施單位，明確責任、加強監督。監測組成人員，可由村民、村委會、上級機關，技術員組成。

（二）盡快修訂《城鄉規劃法》。

修訂《城鄉規劃法》一方面要使城鄉建設規劃的編制更加民主、更加科學，通過設置“公眾評議”、“公眾聽證”這樣的程序，讓專家和公眾充分參與。同時，也必須規定，規劃必須經本級人民代表大會審議，設置辯論、投票表決等程序，使規劃上升為法律。尤其要強化政府執行規劃的法律責任，把現行《城鄉規劃法》中“責令改正，通報批評”、“對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分”之類不痛不癢的規定，修改為“根據情節輕重依法追究刑事責任”，并且明確規定具體刑責。只有從嚴規定、從嚴執行規劃，才能使土地的使用不受長官意志隨意性的影響，同時也將極大地減少強制拆遷引發的矛盾。

（三）尊重農民意愿。

新農村建設，農民是主導。農民的積極意愿是引導新農村建設步入成功之路的關鍵。因此，無論是新農村建設的目標，還是具體的宜居新村的規劃建設方案，都要尊重農民的意見。要按照政府引導，農民主導的原則，推進新農村建設。新農村建設在原村莊調查、新村莊規劃、灌溉渠系等農業基礎設施建設，以及新村的建筑形式等方面，都要廣泛征詢了農民的意見。農民作為直接受益者，最有發言權，他們最了解項目是不是按計劃執行了，是不是達到了應有的效用，事實證明，符合農民意愿，就能得到農民的主動支持，實現新農村建設的持續快速健康發展。

（四）多部門聯合行動。

新規劃新農村要拓寬視野，更新觀念，理性思考，科學決策。不能提到“規劃”就認為是規劃部門的“專利”、提到“建設”就認為是建設部門的“私事”。要集合統計、人口、水利、農業、交通、衛生、工業等多部門的智慧，準確統計當前數據，科學預測未來人口流動與布局、產業發展及空間安排、資源需求與配置、交通組織和環境保護等各方面的發展趨勢，重點解決好交通、居住、產業、環境、文化等問題。另外，除了對道路、村莊、房屋的規劃之外，新農村建設還要對工業、醫療、教育、文化等進行規劃，特別是化工項目、有污染的項目要放在縣域以上范圍內安排，鄉村工業只能安排無化學污染的、勞動密集型的工業。

（五）因地制宜開展規劃。

新農村建設規劃從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色，保護原有村莊生態系統、傳統風貌。要防止千篇一律，不要把在中心城區已經過時、落伍的建筑形式簡單地照搬到農村，而要因地制宜，結合當地歷史文化傳統和自然生態環境進行規劃設計，形成“一鎮一特色”、“一村一特色”。同時按照“缺什么、補什么”的要求完善當地醫院、學校、文化中心等公共配套服務。最終，通過規劃使整個地區文化精神、文化氣息得到傳承。既要發展，又要因地制宜，不脫離鄉情民風，比如南方的婉約，北方的豪放。在符合農民生產和生活要求的前提下，既吸取城市建設的經驗和教訓，又充分考慮農村資源、自然形態特征、產業特色以及風土人情等多方面的特色，建設兼具現代氣息與濃郁鄉土風情的社會主義新農村。

四、結語

總之，建好新農村，規劃是前提。要堅持規劃先行，認真搞好新村建設、產業培育、基礎設施建設等規劃。通過新農村建設，改進農村基礎設施、提高農民生活條件、縮小城鄉差距、改善村容村貌，優化老百姓人居環境，培育持續增收致富的長效產業，讓廣大老百姓共享新農村建設的成果。

（作者：周口師范學院經濟管理系講師，主要從事區域地理及地理教學研究）

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