“二胎政策”探索信號(hào)漸明

第一步肯定不會(huì)是“全面放開(kāi)”，會(huì)選擇以“單獨(dú)二胎”（夫妻一方是獨(dú)生子女經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)即可生育二胎）起步，并在3~4個(gè)省份先行試點(diǎn)。

“二胎政策將放開(kāi)”的消息，是在全國(guó)兩會(huì)期間意外傳出的。3月7日，全國(guó)政協(xié)委員、人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任王玉慶說(shuō)，二胎政策到“十二五”末期可能會(huì)放開(kāi)，而放開(kāi)二胎政策不會(huì)導(dǎo)致人口暴漲。

王玉慶還表示，現(xiàn)在農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)行的是“一孩半”政策（如果第一個(gè)是女孩兒，政策允許生第二胎），這一政策可以在城市逐步放開(kāi)。

對(duì)于王玉慶提出的這條“城市復(fù)制農(nóng)村”的政策路徑，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)翟振武表示，不太可能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椤耙缓搿闭弑旧硪呀?jīng)存在明顯弊病。

“第一胎生女孩就可以生第二胎，如果是男孩就不行，客觀上有重男輕女的傾向。過(guò)去農(nóng)村用這個(gè)政策，主要是因?yàn)樯鐣?huì)保障不好，等于是政策上的一種讓步；而現(xiàn)在城市的社會(huì)保障水平與當(dāng)年農(nóng)村完全不同。”翟振武說(shuō)。

更重要的是，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村缺乏B超設(shè)備，沒(méi)有造成嚴(yán)重的出生性別比失衡，而現(xiàn)在設(shè)備便利，如果“一孩半”政策引進(jìn)城市，將會(huì)加重出生性別比的失衡。

接近國(guó)家計(jì)生委的人士表示，目前“二胎政策放開(kāi)”的路徑已有大體方向，第一步肯定不會(huì)是“全面放開(kāi)”，會(huì)選擇從“單獨(dú)二胎”（夫妻一方是獨(dú)生子女經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)即可生育二胎）起步，并在3~4個(gè)省份先行試點(diǎn)，而試點(diǎn)的相關(guān)條例則要經(jīng)試點(diǎn)省份的省級(jí)人大審議通過(guò)。

這次試點(diǎn)主要選擇生育水平較低的地區(qū)，涉及部分人群。據(jù)分析，“雙獨(dú)二胎”已經(jīng)釋放了一部分人群，“單獨(dú)”再釋放一部分人群，將來(lái)平緩過(guò)渡，梯次進(jìn)入，逐步擴(kuò)大，震蕩較小。

短暫的“開(kāi)小口”

目前國(guó)家計(jì)生部門(mén)還沒(méi)有正式確認(rèn)有關(guān)“二胎政策調(diào)整”的消息，但輿論仍然捕捉到了重要信號(hào)。這一信號(hào)，也被認(rèn)為是二胎政策此前多年在部分地區(qū)探索的結(jié)果。

“整個(gè)計(jì)劃生育調(diào)整，特別是二胎政策調(diào)整，就是由一個(gè)個(gè)非常小的步驟疊加起來(lái)的。”中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)顧寶昌教授這樣表示。

上世紀(jì)80年代起從事計(jì)生工作的湖北長(zhǎng)陽(yáng)計(jì)生局原副局長(zhǎng)田文金，對(duì)生育政策的變遷有著印刻式的記憶。

“1984年以前，對(duì)所有人通通執(zhí)行‘一胎化’，特別是1982年、1983年，農(nóng)村每天都有廣播大會(huì)宣傳政策，層層制定規(guī)定，發(fā)文件，層層發(fā)動(dòng)，開(kāi)黨員大會(huì)”。

這段日子正是“一胎化”政策推行最核心的幾年。其啟動(dòng)標(biāo)志是1980年9月25日發(fā)表的一封“公開(kāi)信”（《中共中央關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》）：“為了爭(zhēng)取在本世紀(jì)末把我國(guó)人口控制在12億以?xún)?nèi)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)向全國(guó)人民發(fā)出號(hào)召，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。”

公開(kāi)信的發(fā)表，讓大部分地方政府開(kāi)始傾向更嚴(yán)格的控制。8個(gè)多月后，湖北省政府將“提倡生育一個(gè)，最多兩個(gè)”的政策修改為“推行終身只生育一個(gè)孩子”。1981年10月長(zhǎng)陽(yáng)開(kāi)始具體推行省里的政策，“當(dāng)時(shí)就是狠抓結(jié)扎”，田文金說(shuō)。

然而，一胎化的生育政策在各地很快遇阻。“特別在農(nóng)村地區(qū)，發(fā)生諸多強(qiáng)迫命令的惡性事件”。

1984年4月13日，中央出臺(tái)了“七號(hào)文件”，要求把計(jì)劃生育工作建立在“群眾滿(mǎn)意、干部好做工作”的基礎(chǔ)上。文件提出：在提倡一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子的前提下，可以有控制地對(duì)二孩生育口子開(kāi)大一點(diǎn)。

各地就此紛紛“開(kāi)小口”。當(dāng)年7月湖北省提出“開(kāi)小口、堵大口、殺歪口”的政策，9月長(zhǎng)陽(yáng)對(duì)“開(kāi)小口”做出具體規(guī)定，1985年長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣成立后，更是將二孩的生育政策放寬到了縣內(nèi)全部城鄉(xiāng)居民。

顧寶昌教授對(duì)這段歷史的研究和記憶是：“‘開(kāi)小口’啟動(dòng)很急，下面的狀態(tài)一直緊繃，上面突然一放開(kāi)，下面不明白發(fā)生了什么情況，干脆就不管了。因?yàn)橄旅娴墓ぷ饕恢痹诘米锶耍茈y。”

如此，從1985年開(kāi)始，一些地區(qū)的計(jì)劃生育工作幾乎停擺。“一開(kāi)始，計(jì)生助理員送一種寫(xiě)著‘可以生二孩’的紙條，催著趕快生，后來(lái)有沒(méi)有紙條都可以生。”田文金回憶。截至1986年年底，長(zhǎng)陽(yáng)全縣出生人數(shù)由1984年的6597人上升到11429人。

“從1985年到1987年，全國(guó)的生育率呼拉一下就上去了。”顧寶昌說(shuō)。

這樣的局面讓各方面緊張起來(lái)。1987年中央開(kāi)始收緊政策，當(dāng)時(shí)的“二孩政策”被指為造成混亂局面的“根源”。

1987年10月，長(zhǎng)陽(yáng)發(fā)布《關(guān)于非農(nóng)業(yè)人口計(jì)劃生育的有關(guān)規(guī)定》，決定收回“非農(nóng)業(yè)人口的二孩政策”。但是短暫敞開(kāi)之后，突然“收緊”可沒(méi)那么容易。“下面是慢慢收，收而不緊，一直到1988年底才算收緊了。”

在中央收緊政策的過(guò)程中，因?yàn)楦鞯貙?shí)際情況不一，出現(xiàn)了一種妥協(xié)局面。“上面退了一步，比如大多數(shù)農(nóng)村執(zhí)行的是‘一孩半’，不是嚴(yán)格的一孩政策；下面也退一步，不再堅(jiān)持兩孩政策。”顧寶昌說(shuō)。

“兩孩”試點(diǎn)

上世紀(jì)80年代末，就在全國(guó)對(duì)“二孩”政策收緊之時(shí)，一些很少為人關(guān)注的地區(qū)繼續(xù)著“放開(kāi)生育二胎”。

它們中的代表有甘肅酒泉、河北承德、山西翼城、湖北恩施等，這些地區(qū)都曾在80年代中期被國(guó)家計(jì)生委確立為“二孩”政策試點(diǎn)地區(qū)。

1985年，在國(guó)家計(jì)生委專(zhuān)家咨詢(xún)組成員梁中堂向國(guó)家計(jì)生委申請(qǐng)后，山西翼城成為特批的第一個(gè)試點(diǎn)。緊隨其后，又有20多處地方效仿翼城。而這些試點(diǎn)地區(qū)的確立，在當(dāng)時(shí)帶有很強(qiáng)的自發(fā)性。“基本是下面提出要求，上面點(diǎn)頭同意。”顧寶昌說(shuō)。

然而，隨著1987年中央政策收緊，絕大部分地區(qū)的“二孩”試點(diǎn)均被取消，而堅(jiān)持下來(lái)的幾個(gè)試點(diǎn)，則在國(guó)家計(jì)生委“不支持也不反對(duì)”的態(tài)度中得以保存。

“當(dāng)年鄧小平提出到20世紀(jì)末達(dá)到‘小康’，有兩個(gè)數(shù)字，一個(gè)是人均800美元，一個(gè)是12億人口。但是到1990年左右，中國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到12億。”顧寶昌說(shuō)，80年代末，我國(guó)人口形勢(shì)確實(shí)面臨很多問(wèn)題。

時(shí)任國(guó)家計(jì)生委主任彭佩云提出，這種形勢(shì)下只能實(shí)事求是做工作。最后設(shè)計(jì)出一個(gè)方案，認(rèn)為可以將20世紀(jì)末的人口控制在13億內(nèi)。1990年，中央政治局通過(guò)了這個(gè)方案，并指出人口政策要保持穩(wěn)定。

在國(guó)家保持政策穩(wěn)定的同時(shí)，幾個(gè)“二孩”試點(diǎn)地區(qū)也在堅(jiān)持。其中甘肅酒泉的試點(diǎn)經(jīng)歷頗為曲折。1986它剛被國(guó)家計(jì)生委確立為試點(diǎn)，第二年恰逢取消試點(diǎn)；1988酒泉再次爭(zhēng)取到“試點(diǎn)”身份，結(jié)果1990年《甘肅省計(jì)劃生育條例》頒布，全省農(nóng)村推行“一孩半”政策，酒泉?jiǎng)t要求繼續(xù)執(zhí)行“二孩”政策，最終1995年省里再次明確其“試點(diǎn)”身份。

“酒泉想盡辦法堅(jiān)持下來(lái)。而承德、恩施等地方就一直打少數(shù)民族牌”。

20多年過(guò)去，二孩試點(diǎn)情況如何鮮有公開(kāi)報(bào)道。2005年中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心組織了一次專(zhuān)門(mén)針對(duì)“二孩”試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研。

調(diào)研的四個(gè)地區(qū)是維持了20多年“二孩”政策的酒泉、承德、翼城、恩施，覆蓋人口約840萬(wàn)。這些地區(qū)均位于我國(guó)中西部，屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其中一部分屬于貧困地區(qū)。調(diào)研結(jié)果顯示，多年來(lái)，這些地區(qū)人口保持低增長(zhǎng)，出生率或生育率都低于或接近與它們條件相似但執(zhí)行“一孩半”政策的地區(qū)。

酒泉的情況是，20年來(lái)，出生率和自然增長(zhǎng)率均低于全國(guó)、全省水平。2000年婦女總和生育率為1.4，低于全省的1.7，同時(shí)酒泉的人口年齡結(jié)構(gòu)變化比較平緩，2005年60歲以上老年人口比例為5.17%，基本實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)的預(yù)期效果——控制人口，保持合理的人口結(jié)構(gòu)。

調(diào)研報(bào)告據(jù)此給出如下分析：即使普遍可以生育二孩，人們也并非一定要生二孩。主要原因是考慮孩子教育、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和政府號(hào)召。生育政策的約束作用已不是主導(dǎo)人們生育行為的首要因素。

一位前國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)官員曾對(duì)媒體這樣評(píng)價(jià)：“所有實(shí)行試點(diǎn)的地方，都可說(shuō)是成功的。”而顧寶昌表示，20年來(lái)，很多人去考察過(guò)這些試點(diǎn)，包括中國(guó)人口學(xué)會(huì)和國(guó)家計(jì)生委，而最后的總結(jié)都是一句話(huà)：效果很好，但不宜推廣。“政策試點(diǎn)這么多年來(lái)，只能讓它獨(dú)自存活。”

“多米諾骨牌”式微調(diào)漸進(jìn)

2001年，一直在“二孩”試點(diǎn)中的酒泉再次躋身“試點(diǎn)”，這一次是“全國(guó)人口與計(jì)劃生育綜合改革試點(diǎn)”。

酒泉就此取消了一直被省里要求維持的“生育間隔期”。所謂“生育間隔期”主要針對(duì)實(shí)行“一孩半”政策的廣大農(nóng)村地區(qū)和實(shí)行“二孩”政策地區(qū)。

“在規(guī)定‘生育間隔期’的情況下，即便生第二胎在政策范圍內(nèi)，但與第一胎間隔不夠4年，就算計(jì)劃外生育。”顧寶昌說(shuō)，目前，在全國(guó)的很多地區(qū)，因?yàn)椤吧g隔期不足”而造成計(jì)劃外生育的比例達(dá)到了總數(shù)的30%以上，海南省的比例則達(dá)到了50%以上。

一位基層計(jì)生干部告訴記者，為了讓人們遵守“間隔期”，花費(fèi)了大量精力，其中違反間隔受到處罰的占計(jì)生處罰的一半。

2002年，海南省計(jì)生委開(kāi)始考慮將“生育間隔期”從4年調(diào)整為3年，隨后，這個(gè)建議寫(xiě)入了《海南省人口與計(jì)劃生育條例》修改草案。提交人大討論后，令海南省計(jì)生委意外的是，意見(jiàn)相當(dāng)一致：全面取消“生育間隔期”。

海南省率先行動(dòng)后，迅速引發(fā)各地效仿。從2003年到2009年，吉林、甘肅、浙江、上海、廣東等十多個(gè)省市相繼取消了“生育間隔期”。

其中，廣東省對(duì)這次政策調(diào)整所做的背景說(shuō)明說(shuō)，依靠生育間隔期錯(cuò)開(kāi)生育高峰的歷史任務(wù)已經(jīng)完成。

2008年湖北省開(kāi)始行動(dòng)。這一次，湖北省計(jì)生委收到了一份來(lái)自國(guó)家計(jì)生委的報(bào)告，湖北省計(jì)生委負(fù)責(zé)政策法規(guī)的一位官員說(shuō)，其中就有關(guān)于取消“生育間隔期”的資料。

顧寶昌認(rèn)為，現(xiàn)在這種局面還是各省各自為政，“中央不可能下一個(gè)命令說(shuō)必須取消生育間隔，都是自行選擇”。

那份報(bào)告則是國(guó)家計(jì)生委委托中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心進(jìn)行的題為“取消生育間隔期對(duì)未來(lái)中國(guó)人口總量的影響”的研究性預(yù)測(cè)。結(jié)論是，取消生育間隔期后，兩年后，達(dá)到人口峰值時(shí)，全國(guó)人口總量將比現(xiàn)在的4年間隔期增加640萬(wàn)人。這個(gè)數(shù)量不會(huì)對(duì)人口計(jì)劃造成沖擊。

事實(shí)上，海南取消生育間隔期后，有關(guān)專(zhuān)家就對(duì)其政策效果進(jìn)行了評(píng)估。權(quán)威的預(yù)測(cè)報(bào)告，加上其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，各地在效法時(shí)自然覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)不大。“下面推得開(kāi)，上面也認(rèn)可，何樂(lè)而不為？”顧寶昌總結(jié)。

同樣的“多米諾骨牌效應(yīng)”也發(fā)生在各地對(duì)“雙獨(dú)家庭生育二胎”問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)上。

2002年新版的《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》中，特別增加了“夫妻雙方均為獨(dú)生子女的可申請(qǐng)生育二胎”的條款。此時(shí)距離1980年正式實(shí)施計(jì)劃生育政策已有22年，不少獨(dú)生子女已進(jìn)入婚育階段。湖北省根據(jù)1979年至2001年歷年獨(dú)生子女領(lǐng)證的情況計(jì)算，平均每年出生獨(dú)生子女約4萬(wàn)人。

這一年，城鎮(zhèn)夫妻均為獨(dú)生子女可生第二胎這一政策，已經(jīng)在全國(guó)27個(gè)省市執(zhí)行。

“1980年公開(kāi)信就曾指出‘一胎化’是一代人的政策，現(xiàn)在到了兌現(xiàn)的時(shí)候。”顧寶昌說(shuō)。

2006年9月，北京市人口計(jì)生委黨組副書(shū)記、副主任李蕓莉在與網(wǎng)友交流時(shí)表示，夫妻雙方都是獨(dú)生子女的可生育二胎，希望符合這個(gè)條件的都可以把二胎生下來(lái)，此舉將有利于未來(lái)解決北京勞動(dòng)力和老齡化問(wèn)題。不久，廣州計(jì)生部門(mén)也表示了類(lèi)似的態(tài)度。

“這是一個(gè)信號(hào)，也是一種可喜的變化。”北京大學(xué)教授穆光宗說(shuō)，這種變化隱藏了對(duì)目前城市人口結(jié)構(gòu)的考慮。“獨(dú)生子女家庭的結(jié)構(gòu)是421，即‘四個(gè)老人，一對(duì)夫妻，一個(gè)孩子’，這種家庭結(jié)構(gòu)非常脆弱，養(yǎng)老問(wèn)題嚴(yán)峻” 。

同時(shí)，獨(dú)生子女家庭存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，特別是汶川大地震后，被更多人關(guān)注。“人口問(wèn)題是個(gè)慢效應(yīng)，等意識(shí)到出問(wèn)題再來(lái)解決就為時(shí)已晚了。”穆光宗說(shuō)。