中國重建模式與制度變遷

32個小時內，人民解放軍、武警部隊和民兵預備役人員投入兵力4.7813萬人，出動軍用運輸機22架，軍用直升機18架，征集民航客機12架，空投物資12.5噸——這是汶川地震最初時間，一個國家的應急速度。

稍后，投入救災的解放軍兵力超過培萬人。而同時，為地震提供服務的志愿者達到14.5萬人——這只是要求參加抗震救災的108.7萬志愿者中，最終能夠抵達四川震區一線的數量。國民的激情與行動力如此強烈，以至于四川有關方面呼吁，懇請志愿者擇時再來。

國家與國民，中國社會以總動員的方式面對30年來最重大的挑戰。一年之后，即使重新面對的只是這些數據，我們仍不免容易回到當時的情感現場。

汶川地震的救災與救援，國際社會一致評價是：“中國政府以高分通過了此次災難帶來的考試。”極具強度的情感以及在此基礎上形成的社會總動員——合眾之力的救災與救援的制度性闡述是：舉國體制。那么，一年之后，情感記憶之外，我們當有機會進入制度的艘察與分析。顯然，地震的挑戰沒有結束，只不過它轉換了方武，由救災而重建。

一年之后，我們同樣有條件來重新觀察震區的四川人，在苦痛、艱辛與煎熬之下，是什么樣的精神支持并幫助他們渡過難關，并使四川重新屹立。有著青城山與都江堰的四川是獨特的，發現獨特的四川——一個歷史上以“湖廣填四川”為基礎的四川精神，實則也是我們認識四川乃至中國的開始。

從巨大的危機，達至多難興邦并完成中華民族偉大的復興，以認識論的角度，發現四川發現中國，是我們必經的第一步。

補助標準

重建一戶損毀的農民住房，我們目前能夠籌措的資源是多少?答案是：4.5萬元。

汶川地震一個月后，《國務院關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》里，即明確規定：中央財政原則上按平均每戶1萬元的標準給予補助。之后，《四川省汶川地震災后農房重建工作方案》里也規定，農房重建與中央財政匹配資金，同樣為1萬元。兩項財政支付之外。震區受災縣亦將獲得對口支援省市的每戶1萬元農房重建補助。除此，中國紅十字基金會也將向重建農房每戶發放1.5萬元的資助。

如果沒有坐標，孤立地來看這4.5萬元，我們將無可判斷。四川農房重建，按目前的一般狀況，每戶重建大約需要7萬～8萬元，因而農房重建是屬于尚有資金缺口的部分。但是，我們如果回到資源籌措的角度，其間重大變化當會清晰明確。

汶川地震前一年，國務院在正式發布《國家綜合減災“十一五”規劃》之后的常務會議上，決定：將因災倒塌房屋重建的補助標準由每間600元提高到1500元。僅僅一年后，汶川地震發生——1500元的補助標準，無論與中央財政1萬元，還是綜合各方補助后的屯5萬元比較，都有一個極大倍數的落差。顯然，我們籌措資源尤其是資本的能力，以此次汶川地震為轉折標志，有了重大的提升。

2008年底，為了應對全球性金融危機的挑戰，國務院決定拿出4萬億元的投資，以保持中國經濟的增長——其中，恢復地震重建為1萬億元。單純從這些數字，即使它是天量的數字，我們亦無可理解其間的真實價值。如果將其分解至比如“倒房補助”的支出的歷史性數據比較里，結論自然明確：各級財政尤其是中央財政，在中國經濟快速發展的前提下，提取資源的能力已經達到空前的水平，與過去不可同日而語。

以地震重災區什邡市為例，什邡市副市長黃劍告訴記者：2007年，什邡在學校的基建方面的投入為2000萬元，而此次恢復重建，3年期間學校的重建投入將達18.2億元。這種增幅更是巨大。所以，不唯重建農房補助，整個災區重建，過去標準已經不足為憑。對口支援

從歷史路徑回到現實地震重建，其制度性調整，已是重建過程的基本事實。

國務院發布的《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里測算，此次重建資金需求約為1萬億元。中央財政將按重建資金總需求3096左右的比例建立中央地震災后恢復重建基金，其余的資金將通過地方財政投入、對口支援、社會募集、國內銀行貸款、資本市場融資、國外優惠緊急貸款、城鄉居民自有和自籌資金、企業自有和自籌資金、創新融資等籌措。重建過程同樣亦如救災救援過程，是一個合眾之力的結果。其籌資的多元化制度安排，用單純的剛性的“舉國體制”已無法概括。而且，傳統的“人力替代”在此次地震救援與重建過程中，已悄然轉為志愿者行動。重建部分的計量以貨幣為單位。過去我們因人力與貨幣混合之實際而將之稱為籌措資源，現在可以更單純地命名為籌措資金——按黃仁宇的概念，現在我們可以“在數目字上管理”。

重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結果是監控制度的多元化。接受本刊采訪的中國紅十字基金會與香港地區樂施會，他們回顧各自在災區重建過程中小小的不適，即為當地政府更樂意按資金全投向政府賬戶方式接受各項投入，由他們全程控制——這當然是一個不會被選擇的策略。資金渠道的多元化，以及投資控制的分散，多方利益重新博弈而達至新的均衡過程，便是一個自然的制度生成過程。

即使傳統體制框架下，中央與地方財政投入之外，“對口支援”是傳統籌措資源方式的延續，但同時又是制度創新方式。

對口支援，即全國21個省市對應此次地震的21個重災縣市，按不低于其上一年度財政收入1％的比例，對口支援受災縣市3年。按此要求，它是剛性的，是傳統由國家控制的籌措資源的方式之一。但就其現實選擇來觀察，其制度形成的基礎，是因應改革開放30年來新的區域結構差異的制度性調整方案。

資源稟賦及經濟條件與基礎的差異，改革開放30年，東西部地區差異在日益擴大，如此格局，國家戰略層面的西部大開發自是均衡地區間差異的路徑之一，而以地震為契機，對口支援，以地震恢復重建的角度觀察，它是籌措資源的方式之一；但若將此制度置之東西部日益擴大的差異現實里分析，這一制度的采用，更當視為尋找均衡化的資源分配方式。因而，它的創新應當更被注意。

按對口支援所能籌措的資金數量來觀察，以什邡市為例，按《什邡市災后重建總體實施規劃》(征求意見稿)里統計，恢復重建的總投資為600億元，其資金結構，排第一位的是中央財政通過各種渠道安排的約80億元，約占全部重建投資的13.3％；而排第二位的則是對口支援的北京市，他們將提供75億元，占全部投資12.5％，其支持力度足夠強大。

那么，以重建資金供給的對口支援——相當于橫向財政轉移支付，是一項臨時性的財政籌資方案，還是將由此為起點，成為正式的制度安排，或許是我們可以觀察與思考的問題。

目前平衡東部與中西部地區差異的主導力量來自于中央財政的轉移支付。雖然中央財政的一般性轉移支付中向中西部地區傾斜，但在中央財政向地方轉移的全部財力中，東部地區所占數量仍然具有明顯優勢。其原因在于東部在全部稅收返還數量中的比重占到50％以上，這在實質上體現了對收入能力強的區域的傾斜，結果與轉移支付欲實現的區域財力平衡、基本公共服務均等化的目標相悖。

解決區域性財力不平衡可資借鑒的橫向財政轉移支付模式來自德國。在其新的《財政平衡法》里規定：(1)一個有平衡資格州的財力指數若低于平均指數的92％，則低于的差額百分之百被確定為平衡分配金而以補償；(2)財力指數相對于平衡指數9296～10096的州，其差額部分的37.5％被確定為平衡分配金予以補償……與這些獲得財政補償金分配而對應的是超過平均指數的富裕州的供給比例。1979年在中央做出《加速邊疆地區和少數民族地區建設》而創立的“對口支援”之策，會因此次地震而在未來像德國一樣制度化嗎?

由亞當·斯密的《國富論》提出的決定國富國窮問題，至制度經濟學派出現——其解釋體系是：決定一國經濟發展快慢的因素，是該國的制度安排，一國的制度安排決定了該國的激勵結構。按此論述，經濟學家林毅夫推導，在發展中國家，’政府是最重要的制度安排。以前述籌措資源的國家能力演變角度觀察，這一判斷當然明智。

汶川地震的發生及其重建，在將危機轉機的過程中，同樣亦在籌措資源轉向資源分配與管理背景下，對口支援作為區域平衡的制度性安排，能否由臨時而恒常，當然是有價值的問題。制度變遷，并非宏大論述而是一個個因應現實的生成過程。

地方

農房重建1500元與4.5萬元補助的倍數級差，當然是一個極具象征意味的數據對比，它證明著目前中國籌措資源能力的躍升。如果深入到災區重建的地方——將觀察視角由籌資方轉向受助方，當然同樣有價值。

受災地區地方政府的事權劃分，《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里明確規定：

縣：可以分解落實到縣級行政區的重建任務，由縣級人民政府根據本地實際統籌實施。主要是農村住房、城鎮住房、城鎮建設、農業生產和農村基礎設施、公共服務、社會管理、縣域工業、商貿以及其他可以分解落實到縣的防災減災、生態修復、環境整治和土地復墾等。

省：交通、通信、能源、水利等基礎設施，重點工業和軍工項目，以及其他跨行政區的重建任務，主要由省級人民政府或國務院有關部門組織實施。

事權劃分對應的財權結構，目前并無具體數據。若以民政部減災中心與北京師范大學聯合完成的災區綜合災害損失評估報告所列損失細目對應，縣級人民政府事權所需面對的損失：城鄉住宅損失占總損失的30.6％，城鎮非住宅損失12.2％，農業損失3.6％，服務業損失6.8％，社會事業損失6.3％，居民財產損失3.8％，土地資源損失2，7％。如此加總的結果是，地震損失的66％將由縣級人民政府重建完成，那么相應，其財權亦應匹配這66％損失的重建。

需要略做解釋的是，此次汶川地震系龍門山斷裂帶活動的結果。而龍門山脈以西全為山區，山脈以東由山區逐漸往盆地過渡，越接近平原城市，損失則相應減弱。換言之，地震損失主要發生區域在縣及以下鄉鎮。

將事權與財權直接劃歸至縣級政府，重建之效率自然會由這種制度安排而提升。比如，媒體關注的災區官員因自殺事件而產生的心理慰藉問題，其背景當是如上述眾多的事權——許多事情需由縣級政府官員完成，其辛勞而形成的壓力。以什邡為例證，其重建總投資即達600億元，占全部恢復重建1萬億元總需求的6％，對其行政能力這當然是一個重大考驗。

從災后重建規劃的角度觀察，盡管這并非人們期望的機會，“(災后重建)往往是成就偉大規劃師的機會”。有意思的是，澳大利亞悉尼大學規劃研究中心研究員胡以志研究過往世界各地災后重建發現，那些被稱為“外來的憧憬者”的規劃師，“歷史上大膽的重建規劃很少得到實施”——遭受卡特里娜颶風襲擊的美國新奧爾良大膽的重建規劃被擱置，即為最新證據。其原因是：“城市恢復力不是像人們期望的那樣是進步性的，而是回歸性的，即重建的結果大多是回到災前原狀。”

不過，胡以志的描述未必能夠對應汶川地震重建，此次重建的主體并非城市是原因之一，而更重要的是，在現有環境承載力嚴重不足，且有足夠的資金支持之下，加快縣鎮城市化進程是相對主流的意識。按四川省統計局發布的數據，什邡市1999年非農業人口占全部人口的19，396，2007年這一數字上升為21.6％，8年時間提升了2.3個百分數。而依據初步規則，重建完成后，什鄺市城鎮人口將達到51.63％。這當然是能夠對應農房重建補助款提升的城市化速度，但如此躍進將會面臨的挑戰，或許需要我們審慎以待。

資源的分配與管理成為此次汶川地震重建最為核心的命題。在此已經轉變的前提下，重建資金的多元化，以及事權財權的下移，是目前建立的兩項基本制度框架。那么，從1萬億元的投入到鄉村的每間重建房，其間漫長的線路，當然有著巨大的機會——不唯有成就偉大規劃師的機會，所有重建的參與者，都有可能去創造出適應新的約束條件的制度。這是我們觀察此次汶川地震重建，另一個重要的結論。

一年之后，面對我們共同經歷過的自然災難，曾經的激情記憶當然容易被喚醒。但是，這個制度變遷，或許能夠成為一個偉大的時刻，如果我們沒有制度創造的成果，那么，那段極具強度的情感經歷，注定將成為一段難以言說的悲傷記憶。

這一時刻，真正的問題是，我們有無智慧與洞見。