政府在農(nóng)民專業(yè)合作社人力資源開發(fā)中的行為探討

農(nóng)民專業(yè)合作社是世界合作社制度在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上的推廣應(yīng)用，已經(jīng)成為各國農(nóng)民有效應(yīng)對激烈的市場競爭，提高經(jīng)濟(jì)地位，發(fā)展農(nóng)村民主，增進(jìn)團(tuán)結(jié)互助和鄰里友愛的重要組織，并作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中一項(xiàng)十分重要的產(chǎn)業(yè)組織而被各國政府所重視。我國合作社與國外相比，起步較晚，雖然在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收， 促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革等方面發(fā)揮了重大作用。

一、以政府為主體的農(nóng)民專業(yè)合作社人力資源開發(fā)的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度不夠

1.總量投入不足。教育投資對任何一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都具有重要的意義。因此，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都大力支持教育。在國際上，通常用財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重來衡量一國政府對教育的投入強(qiáng)度。我國每年GDP的2.5% 左右用于教育投入，這與發(fā)達(dá)國家平均水平的6.1% 和發(fā)展中國家平均水平的4%還有較大的差距。而這明顯較少的國家教育投入又嚴(yán)重傾斜于城市及高等教育，極少部分能夠真正投入到農(nóng)村教育。并且現(xiàn)在國家對基礎(chǔ)教育的投資越來越多的移至地方政府，而地方政府財(cái)政也很緊張，難以保證教育經(jīng)費(fèi)的到位。

2.投入結(jié)構(gòu)不合理。目前，在我國教育總經(jīng)費(fèi)不足的情況下，還存在著教育投入經(jīng)費(fèi)在三級教育中的分配比例不合理的現(xiàn)象。1999年，我國用于農(nóng)村中小學(xué)教育的教育經(jīng)費(fèi)為2.774%，用于高等教育的則高達(dá)23.35%，這種投入結(jié)構(gòu)在最近幾年不但沒有得到改善，反而更趨于不合理，2003年，用于農(nóng)村中小學(xué)教育的教育經(jīng)費(fèi)下降為2.199%，而高等教育的則上升到30.18%。這種不合理導(dǎo)致中學(xué)，特別是小學(xué)的教育教學(xué)設(shè)施缺乏、落后，辦學(xué)條件惡化。另外學(xué)校的師資力量薄弱，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村小學(xué)的師資力量由于各種原因師資力量相當(dāng)薄弱，教師的年齡偏大和文化素質(zhì)偏低。這些因素直接影響到農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量的高低以及素質(zhì)教育的實(shí)施。

（二）農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)機(jī)制滯后

1.國家投入經(jīng)費(fèi)少。政府和社會對農(nóng)村職業(yè)教育的全面重視和支持的局面尚未形成，經(jīng)費(fèi)投入較少， 辦學(xué)條件差，導(dǎo)致教育質(zhì)量不高，社會影響力和吸引力不大， 服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不強(qiáng)， 也阻礙了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》2007有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年，國家投入到成人小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)是3758萬元，占到全國教育經(jīng)費(fèi)投入的0.0045%，占到全國小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入的0.014%；成人中學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)投入是22029萬元，占到全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的0.026%。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在不斷的減少，吸收民間投資和活動社會捐助的資金也十分有限，由于資金的缺乏，農(nóng)村的職業(yè)教育培訓(xùn)發(fā)展滯后。

2.職業(yè)教育教師資力量薄弱。農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育可以直接培養(yǎng)懂技術(shù)、會種田的新型農(nóng)民，對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用和促進(jìn)專業(yè)合作社的發(fā)展，增加農(nóng)民收入， 具有十分重要的意義。但是目前我國職業(yè)教育師資力量相對薄弱。根據(jù)2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，職業(yè)高中專任教師為42.56萬人，比上年減少0.22萬人，職業(yè)高中專任教師合格率為63.5%，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)學(xué)校的教師學(xué)歷合格率則還要低。

（三）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢

一方面政府衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入增長緩慢，所占比重偏低；另一方，有限的衛(wèi)生總費(fèi)用在城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部分配不公平。城市人口的人均衛(wèi)生費(fèi)用比農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。巨大的衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)投入差異導(dǎo)致了不同農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的巨大差距。進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)有效供給不足，有些地區(qū)的診所連聽診器和血壓計(jì)都沒有。新農(nóng)合雖然緩解了農(nóng)民的大病醫(yī)療負(fù)擔(dān)，但自費(fèi)比例仍然很高，保障水平還比較低。仍需要中央和地方政府進(jìn)一步增加對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入。

二、如何發(fā)揮政府在農(nóng)民專業(yè)合作社人力資源開發(fā)中的作用

（一）立法方面

1.提高農(nóng)村教育、衛(wèi)生等法律法規(guī)的立法層次，強(qiáng)化其權(quán)威性。目前，農(nóng)村人力資源嚴(yán)重不足，整體素質(zhì)低的根本原因是制度和政策問題。因此，要加快農(nóng)村人力資源開發(fā)，應(yīng)該從法律層面上制定推進(jìn)開發(fā)農(nóng)村人力資源的教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，如《農(nóng)村教育投入法》、《農(nóng)村衛(wèi)生投入法》等，明確政府的投資責(zé)任、投資比例等。

2.完善和制定農(nóng)村人力資源開發(fā)的相關(guān)政策。除法律法規(guī)外，加快農(nóng)村人力資源開發(fā)還必須完善和制定相關(guān)政策。如為了保證農(nóng)村沒有堅(jiān)持升學(xué)的初中生、高中生全面接受職業(yè)技能教育可制定《農(nóng)村中學(xué)畢業(yè)生職業(yè)教育實(shí)施條例》；為了加強(qiáng)成人教育，促進(jìn)成人教育事業(yè)的發(fā)展，可制定《農(nóng)村成人教育實(shí)施條例》；為了提高農(nóng)村人口的創(chuàng)業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有關(guān)部門可盡快出臺《農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員培訓(xùn)實(shí)施條例》，規(guī)定培訓(xùn)的管理機(jī)制，組織機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)團(tuán)體的職責(zé)任務(wù)等事項(xiàng)。

（二）行政行為

1.在農(nóng)村教育方面。（1）建立多元化的經(jīng)費(fèi)長效投入機(jī)制。政府要多渠道地籌集資金，確保農(nóng)村職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)有足夠的經(jīng)費(fèi)保障。（2）組織相關(guān)專家編寫突出實(shí)用性、針對性、可操作性和創(chuàng)造性的教材和實(shí)踐指導(dǎo)用書。（3）加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育和技能培訓(xùn)以及培訓(xùn)教師隊(duì)伍的建設(shè)。在進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)時(shí)，針對我國目前教育的盲目性，可對農(nóng)村勞動力進(jìn)行分類培訓(xùn)。根據(jù)不同省、市、縣的農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，對本轄區(qū)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)行特色農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖、加工和銷售等技能培訓(xùn)。只有這樣，通過和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際相結(jié)合的培訓(xùn)方法，才能真正實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)一批文化素質(zhì)高、技術(shù)業(yè)務(wù)精、經(jīng)營能力強(qiáng)的新型農(nóng)民。（4）構(gòu)建完整的農(nóng)村成人教育體系，為農(nóng)村培養(yǎng)大量“用得著、留得住”的農(nóng)業(yè)專門人才，加快農(nóng)村人力資本的形成。成人教育應(yīng)分三個層次，一是初級的掃盲教育，主要針對那些目不識丁的成人，教一些基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)技術(shù)、法律知識等；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級教育，主要是針對農(nóng)村優(yōu)秀青年系統(tǒng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)科學(xué)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，傳授他們實(shí)用技術(shù)和科普知識，同時(shí)還要培養(yǎng)他們農(nóng)村發(fā)展、家庭生活、醫(yī)療保健、市場營銷等方面的知識。三是社會教育，主要是通過函授或委培的方式對農(nóng)村具有高中文化的優(yōu)秀青年進(jìn)行較為系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需知識的培訓(xùn)和教育。（5）大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才。農(nóng)業(yè)科技人才是農(nóng)民專業(yè)合作社人力資源開發(fā)中的關(guān)鍵技術(shù)人力資源，是提高全民素質(zhì)的重要載體，是新農(nóng)村建設(shè)的生力軍。我國高等農(nóng)業(yè)院校58所，中等農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校360多所；地市級以上農(nóng)業(yè)科研院所達(dá)1200多所。政府應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，支持這些高等院校、科研所同農(nóng)民專業(yè)合作社通過農(nóng)業(yè)教育、技術(shù)推廣等多種形式先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣給農(nóng)民。（6）完善合作社企業(yè)家的培養(yǎng)機(jī)制。合作社企業(yè)家是合作社發(fā)展最富活力的源泉，他們關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，能夠?qū)κ袌鲎兓杆僮龀龇磻?yīng)，能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成產(chǎn)、工、銷等縱向一體化和區(qū)域產(chǎn)業(yè)橫向一體化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。因此，要在農(nóng)村大力普及基礎(chǔ)教育，加快以培養(yǎng)專業(yè)技能為目的的職業(yè)教育和高等教育，還要開展以提高經(jīng)營管理水平為目的的農(nóng)業(yè)MBA教育和合作社學(xué)院教育。培養(yǎng)他們的創(chuàng)新精神和風(fēng)險(xiǎn)意識，形成培養(yǎng)企業(yè)家和企業(yè)家精神的教育環(huán)境體系。

2.在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面。（1）加大對農(nóng)村的公共衛(wèi)生財(cái)政投入，可以省級政府投入為主，國家財(cái)政根據(jù)貧困地區(qū)根據(jù)具體情況實(shí)施差別性投入，完善農(nóng)村衛(wèi)生投入機(jī)制。（2）多渠道地完善農(nóng)村公共衛(wèi)生的人才隊(duì)伍建設(shè)。可采取優(yōu)惠政策吸引醫(yī)科大學(xué)的畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)；或者與醫(yī)科大學(xué)建立為農(nóng)村地區(qū)定向培養(yǎng)衛(wèi)生人才的機(jī)制；更重要的是對現(xiàn)有農(nóng)村衛(wèi)生人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。（3）加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)管理體系建設(shè)，如對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行為、醫(yī)療器材、藥品質(zhì)量、價(jià)格、農(nóng)村疫情防控能力建設(shè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)等方面加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

（三）政府在經(jīng)濟(jì)方面的行為

1.政府加大農(nóng)村人力資源開發(fā)的財(cái)政投入力度，完善投資結(jié)構(gòu)。從上文的分析我們可知，我國用于公共教育的財(cái)政性投入一直處在GDP比例的2.5%左右，未突破國際上確定的4%的目標(biāo)，而發(fā)達(dá)國家財(cái)政性教育支出GDP的比例一般在5%以上。而這明顯較少的國家教育投入又嚴(yán)重傾斜于城市及高等教育，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政性投入嚴(yán)重不足，投入農(nóng)村職業(yè)教育、成人教育和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)就更少。財(cái)政衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入情況大體也是如此，農(nóng)村人均財(cái)政性衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)非常少。政府農(nóng)村財(cái)政性教育、衛(wèi)生投入少，延緩了農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，影響了農(nóng)村人力資源開發(fā)的進(jìn)程。為此，政府應(yīng)加大對農(nóng)村人力資源開發(fā)并財(cái)政性投入。

2.政府運(yùn)用其他經(jīng)濟(jì)政策和手段，構(gòu)建多元化的農(nóng)村人力資源開發(fā)投入體系。政府可應(yīng)運(yùn)用金融、信貸、股份制、土地供應(yīng)、爭取世界銀行、國際相關(guān)組織等多種政策和手段，構(gòu)建多元化的農(nóng)村人力資源開發(fā)的投入機(jī)制。如針對教育經(jīng)費(fèi)不足的情況，鼓勵企業(yè)和個人捐贈，引導(dǎo)非政府力量和農(nóng)戶及農(nóng)民個人加大對農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)的投資力度，最終形成以企業(yè)和農(nóng)村勞動力為主體、政府投入為主、社會各方適當(dāng)參與的多方投資格局。［本文系睢利萍主持的河南省教育廳人文社科項(xiàng)目《河南省農(nóng)民專業(yè)合作社法律問題研究》的階段性成果。項(xiàng)目編號：2010-ZX-068］

（作者單位：河南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）