沈撫新城建設中的聯合立法研究

幾年來，遼寧沈陽經濟區的初布形成，大大推進了經濟和社會的繁榮，同時也對法制提出了更高的要求，地方立法如何為經濟建設服務，是法制建設中面臨的突出問題。在沈撫新城建設過程中，特別是在沈撫新城核心區建設過程中，碰到了一系列問題，其中最大的問題就是如何統一規劃統一管理沈撫新城建設。實踐表明，必須運用法制手段規范沈撫新城的建設，使其在健康的軌道上發展。

一、建立和完善地方聯合立法的必要性和緊迫性

1.建立和完善地方聯合立法是沈撫新城建設實際管理工作的需要。沈撫新城建設主要是沈撫同城化，同城化一般是指一個城市與一個或幾個城市因地域相鄰，在經濟和社會發展等方面客觀上存在著能夠逐步融為一體的發展條件，通過城市間的相互融合，使城市間在發展、建設和管理上形成高度協調和統一的區域功能，使市民弱化屬地意識，共享城市化所帶來的發展成果。同城化是區域經濟一體化和城市群建設過程中的一個重要階段，是區域城市間經濟與社會發展到一定程度的必然趨勢，比一體化更具有現實性、針對性和可操作性。

2.建立和完善地方聯合立法可強化權利義務和法律責任。沈撫新城建設是屬于政府推動型區域經濟一體化的進程，需要相應的制度安排來保證兩市同城化合作中政府行為符合經濟一體化的要求。但是，目前沈撫新城建設，沈陽市和撫順市的合作還是一種松散的合作方式，雖有一個跨區域的統一管理和協調機構，僅僅通過一個較為松散的協調機構的會議形式，這樣很難及時解決兩城市同城化中所遇到的各種問題。同時，目前還沒有約束沈撫新城兩市合作的法律文件，兩市達成的各種共識或協議總體上說還屬于宣言性質的文本，沒有上升到法律層面，缺乏具體可操作性的內容以及必須嚴格遵守的規定，而且缺乏違約責任條款。雖然有省政府的直接領導和協調，但畢竟兩市只能在各自的行政區劃內行使其權利，而沈撫新城建設是涉及沈撫兩市的行政區。因此，應當通過沈撫兩市的聯合立法建立法律協調機制完善兩市合作的法律框架體系，使這種松散的合作通過法制協調得到一定程度的強化，建立有效的激勵、約束、執行和監督機制，使兩市各方的行為完全符合經濟一體化的要求。

3.建立和完善地方聯合立法可統一執法和司法標準，實現執法和司法公正，避免地方保護主義行為。目前，隨著沈撫新城建設以及沈陽經濟區市場經濟的發展，同城化區域內各級行政執法機關之間需要建立長期性、規范化的法制協調機制，互相配合協調，統一執法標準，共同維護沈撫新城地區的市場秩序。在司法領域，由于司法的地方化和行政化在短期內無法得到有效解決，沈撫新城地區各級司法機關之間需要建立有效的法制協調機制，根據審判實踐的需要，從制約司法公正和司法統一的關鍵部分入手，統一立案標準和審判標準，加強司法協助和執行合作，實現區域內的司法公平和公正，為沈撫新城及沈陽經濟區經濟發展提供法制保障。地方保護是阻礙沈撫新城的推進以及地區經濟一體化的極大障礙，是現行的行政區劃體制的必然產物，如果要從根本上解決需要中央政府的推動和現行憲政體制的相應變動，在短時間內很難實現。因此，沈陽和撫順之間必須通過有效的地方聯合立法，建立法制協調機制消除兩市之間的政策與法律壁壘，實現兩市法制環境的無差異性，將地方保護主義發生的可能性減小到最低，從而推動經濟社會一體化發展，加速沈撫新城的建設速度。

二、沈撫新城建設中聯合立法的重點

沈撫新城建設中兩市的聯合立法是一個全新的事物，而現時特別是沈撫新城建設又急需規范統一的法制來協調和保證，兩市地方聯合立法在保證國家法制統一的前提下，必須有針對性、具有可操作性，以推動沈撫新城建設的發展。

由于沈撫新城是在同一省行政區劃領域基礎之上進行的，雖都隸屬遼寧省但兩市還是有各自的利益，為了避免地方利益保護對沈撫新城的共同利益產生消極影響，需要制定具有法律約束力的、可執行的法律文件，來約束和規范沈撫兩市各方的行為，實現在沈撫新城的區域內的統一協調和管理。為此需要兩個層面的地方性法規文件，第一個層面是對沈撫兩市同城化合作關系和合作框架予以確認和規范的基礎性法律文件；第二個層面是針對具體兩市同城化合作領域和合作事項的可操作的專門性法律文件。

建立有利于沈撫新城發展和管理的法規體系，以便從根本上扭轉各自為政、缺乏協調的局面。建議在國務院、省人大和省政府的統一協調下，沈陽撫順兩市聯合制定《沈陽撫順沈撫新城開發條例》或者《沈陽撫順同城化合作條例》，以便通過區域的共同利益法和執法來規范沈撫新城進程，同時依法保障沈撫新城進程中的社會穩定，是沈撫新城成為我國和沈陽經濟區區域政策法制一體化的試驗區。

在同城化建設地區，為保證公平競爭，必須要有一個良好的市場秩序，因此制定市場規制的地方立法，顯得非常重要。這就要求我們在保障各類市場主體，充分發揮其經營活力的前提下，防止不正當的手段給競爭對手造成不利的影響。這方面的法律規則主要體現反不正當競爭地方立法、反壟斷地方立法、消費者權益保護地方立法和產品質量地方立法方面。在這些方面兩市聯合立法可以大有作為。

隨著社會主義市場經濟的建立和改革的不斷深化，財政、稅收、金融、對外貿易領域的宏觀調控也成為地方立法的重要方面。隨著同城化的推進和發展，同城化新城地區實行更加開放的政策。在這種情況下，特別是在市場經濟條件下，要更加注重財政、稅收及金融領域的立法，充分發揮財政、稅收及金融的宏觀調控的職能，對加快同城化的經濟發展，有著重要的意義。

有關對外貿易的地方立法，為保證進出口商品質量，維護進出口貿易當事人的合法權益，促進對外貿易經濟的發展，根據本地實際可以考慮制定三個方面：第一，進出口商品檢驗的地方立法。第二，進口商品管理的地方立法。第三，出口商品管理的地方立法。

關于沈撫新城行政管理的地方立法。新城實際上是沈撫兩市地域的結合部，如何搞好新城行政管理立法，建立良好的社會秩序和市場秩序，是順利推進沈撫新城的關鍵所在，同時對整個同城化也有示范作用。也是發展本地經濟、維護地方治安、豐富文化精神生活的重要手段。主要包括以下幾個方面：第一是維護社會治安秩序的立法；第二是流動人口管理的立法；三是新城城市管理的立法。

關于環境保護和社會保障的地方立法。在沈撫新城的過程中，更應注意環境保護的地方立法。我國環境保護的形勢非常嚴峻，沈撫新城地處渾河上游，更應重視環境保護。特別是在沈撫新城的過程中明確環境保護的主管部門和環境保護的監管部門是非常重要的。在環境保護立法中，要強調地方環境和自然環境保護立法的科學性和可操作性，體現地方特色；要根據本地的實際需要和特殊情況制定環境和資源自然保護的立法。沈撫新城的社會保障的地方立法主要體現在四個方面：第一，失業保險的地方立法。第二，醫療保險改革的地方立法。第三，養老保險改革的地方立法。第四，有關社會福利的地方立法。其主要包括未成年人福利的地方立法、殘疾人福利的地方立法；保障老年人權益的地方立法；還有社會救助方面的地方立法，這里主要包括最低生活保障的地方立法。

三、沈撫新城建設中聯合立法的操作問題

1.沈陽撫順兩市地方聯合立法的協調。沈陽撫順兩市聯合立法，在我國現有的立法體制和框架下，需要解決的主要問題就是協調，在這里作者談談自己的看法。一般講，地方性法規制定的主體是法定的，即地方立法主體只能是一個，而不能是兩個以上。沈撫兩市的聯合立法，立法主體卻必須是兩個即沈陽市、撫順市，原因就在于沈撫新城建設橫跨兩市的行政區。根據我國《立法法》的規定，地方性法規只能在其行政區域內有效，由于沈撫新城橫跨沈撫兩個市的行政區域，那么，由沈撫兩市同時同步制定同一部地方性法規，即可解決沈撫新城建設中的問題。由于是兩個市對其地域連接帶進行立法，不統一是不可避免的，在現行體制下最好的解決辦法就是對其進行有效協調使其保持統一。由誰來進行協調，如何進行協調，是做好兩市地方聯合立法的關鍵所在。從效率上看，沈撫兩市政府主持協調更為合適。

2.建立公共信息公開制度。沈撫新城和沈陽經濟區一體化的實現，需要沈陽和撫順各個地區之間在公共信息上的公開和共享，尤其是法律、政策和決策信息。公共信息公開制度是沈撫新城中重要的制度安排，可以使區域間的資源配置達到最優狀態，增加沈撫合作中的可預測性，最大限度地減少由于相互信息不暢而導致的協調風險。因此，在沈撫新城進程中，需要建立公共信息公開制度，兩市要通過網絡、傳媒、信息發布會和其他各種渠道定期地、規范地、詳盡地公開本地區的公共信息，在沈撫新城地域采取有效形式公開公共信息。目前，可以先建立沈陽市、撫順市同城化公共信息公開制度。

3.盡快組成同城化地方立法咨詢機構和研究機構。沈撫新城建設地方立法，是一項全新的立法工作，為了確保立法的質量，提高立法民主性科學性及提高立法效率，集中人才優勢，建立同城化的立法咨詢機構和立法研究機構，為同城化立法提供重要論證依據，是非常必要的。這個機構可由兩市人大常委會、市政府聘請在立法方面有造詣的專家學者教授和有豐富實際工作經驗法律工作者若干人組成，對同城化的立法規劃、具體立法項目、進行全方位可行性研究和論證，是一個常設的智囊機構。沈陽市和撫順市可以根據自己的實際情況分別建立組建這樣的智囊機構。

（作者單位：中共撫順市委黨校）