預(yù)算控制在事業(yè)單位執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

［摘要］ 我國事業(yè)單位依賴于財政資金或財政政策這棵大樹，實行粗放式管理，對預(yù)算控制的必要性認(rèn)識不足，在預(yù)算控制中存在一些薄弱環(huán)節(jié)。本文僅就事業(yè)單位內(nèi)部控制中預(yù)算控制的執(zhí)行現(xiàn)狀加以分析，并提出相應(yīng)對策，以期促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算控制的進(jìn)一步規(guī)范和完善。

［關(guān)鍵詞］ 預(yù)算控制；機(jī)制變革；配套措施

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 22. 011

［中圖分類號］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）22- 0020- 02

內(nèi)部控制制度是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的重要手段，對于實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性具有重要意義。２００８年５月至２０１０年４月，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門先后發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（以下簡稱《內(nèi)控指引》），首先在上市公司范圍內(nèi)施行并鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行，建議小型企業(yè)和其他單位參照執(zhí)行。

作為事業(yè)單位的一名財務(wù)負(fù)責(zé)人，面對事業(yè)單位的機(jī)制變革，資金渠道的多元化，企業(yè)管理方式不斷推進(jìn)的形勢，筆者深刻體會到事業(yè)單位執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》和《內(nèi)控指引》的意義所在。我國事業(yè)單位由于其一方面代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，另一方面在很多領(lǐng)域直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，長期以來，依賴于財政資金或財政政策這棵大樹，實行粗放式管理，對預(yù)算控制的必要性認(rèn)識不足。筆者長期從事事業(yè)單位財務(wù)工作，親身感受到事業(yè)單位在預(yù)算控制中的薄弱環(huán)節(jié)，深刻體會到事業(yè)單位落實預(yù)算控制已是當(dāng)務(wù)之急。本文僅就事業(yè)單位內(nèi)部控制中預(yù)算控制的執(zhí)行現(xiàn)狀加以分析，并對如何參照執(zhí)行提出幾點設(shè)想。

1現(xiàn)階段預(yù)算控制在事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中存在的主要問題

1.1 認(rèn)識不到位，缺乏緊迫感

目前，事業(yè)單位與企業(yè)相比還存在一定的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。無論是全額預(yù)算、差額預(yù)算、自收自支管理都會在經(jīng)費收入上有一定的保證。有的是全額由財政資金撥付；有的是部分由財政資金解決；有的依賴財政政策進(jìn)行各類收費（雖納入收支兩條線管理，但可以按程序返還），總之屬于“有奶吃的孩子”，還沒有真正自謀出路。所以事業(yè)單位的管理者缺乏后顧之憂，認(rèn)為“算不算財政管飯，控不控沒啥用”， 對建立預(yù)算內(nèi)控制度不夠重視。

1.2 預(yù)算編制不科學(xué)，指標(biāo)不具約束性

因為事業(yè)單位是國家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，目的是為了向社會提供某方面的公共服務(wù)，不以營利為目的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，大部分事業(yè)單位的經(jīng)費已經(jīng)不是單純地依靠國家預(yù)算內(nèi)資金撥付，要在很大程度上依靠經(jīng)營收入來彌補(bǔ)資金的不足。因此，事業(yè)單位的預(yù)算體系就形成了預(yù)算資金內(nèi)、外的分離。在編制預(yù)算時，因為有預(yù)算外資金形成的“后援”，造成預(yù)算內(nèi)資金支出隨意敞口，不能嚴(yán)格控制預(yù)算內(nèi)支出的水平，使預(yù)算管理粗放且具有靈活性，使預(yù)算指標(biāo)失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。

1.3 預(yù)算管理流于形式，監(jiān)督、考核不到位

我國事業(yè)單位預(yù)算控制乏力，最大的一個癥結(jié)就是考核獎懲機(jī)制不夠健全，無法科學(xué)考核預(yù)算執(zhí)行情況的優(yōu)劣。同時預(yù)算編制的簡單粗糙和不確定性，給預(yù)算的審核批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核帶來了很大的困難。部門預(yù)算指標(biāo)數(shù)額只是象征性的，對日常支出難以起到指引和約束作用。一旦出現(xiàn)了超預(yù)算問題往往以各種借口追加了之。對沒有超預(yù)算的部門，也因為預(yù)算指標(biāo)的彈性，使考核機(jī)制缺乏力度。

1.4 管理人員素質(zhì)偏低，能力不強(qiáng)

事業(yè)單位許多預(yù)算工作的參與者素質(zhì)較低，普遍未受過專業(yè)教育，不具備預(yù)算管理應(yīng)有的能力。面對預(yù)算控制的工作要求，這樣低素質(zhì)的參與者因為在管理意識、專業(yè)技能等方面的缺失，不能達(dá)到實施預(yù)算控制的基本要求，有些人對預(yù)算管理目標(biāo)感到無從下手，無法真正管理好預(yù)算工作。

1.5 成本費用管理缺乏科學(xué)手段

事業(yè)單位由于其不同于企業(yè)，在編制項目預(yù)算時，成本、費用預(yù)算指標(biāo)缺乏科學(xué)依據(jù)。不僅在日常支出時隨意性強(qiáng)，特別是把一些項目經(jīng)費當(dāng)成了預(yù)算調(diào)控的蓄水池。擠占、挪用項目經(jīng)費的情況時有發(fā)生。成本、費用支出嚴(yán)重失控，人為調(diào)劑現(xiàn)象普遍存在。

1.6 預(yù)算控制缺乏制度化、系統(tǒng)化

控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱。大多單位未制定完善的、成文的預(yù)算控制制度。即使已經(jīng)制定出相應(yīng)制度，大多數(shù)也只是停留在“寫在紙上、貼在墻上、給人看看”的表面文章上。預(yù)算控制忽視了內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各崗位的牽制；忽視了整體的協(xié)調(diào)；忽視了控制環(huán)境的建設(shè)等。

2應(yīng)對預(yù)算控制存在的問題，必須采取行之有效的對策

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

首先領(lǐng)導(dǎo)要重視，切實創(chuàng)造預(yù)算管理的良好環(huán)境，提高全員對預(yù)算管理的必要性的認(rèn)知。認(rèn)識到事業(yè)單位實行預(yù)算控制是建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法。預(yù)算控制能優(yōu)化資源配置，提高工作效益和效果。要認(rèn)識到預(yù)算控制不僅僅是財務(wù)部門的工作，而且是單位內(nèi)部各項相關(guān)部門共同的責(zé)任。預(yù)算控制是一個系統(tǒng)工程，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與。

2.2 強(qiáng)化預(yù)算控制的動態(tài)管理

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，對資金使用效益進(jìn)行考核評價，是預(yù)算控制的必要延伸。此項工作單靠單位財務(wù)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用。

2.3 預(yù)算控制要實現(xiàn)精細(xì)化管理

要實現(xiàn)預(yù)算控制目標(biāo)，必須從精細(xì)化入手。預(yù)算編制要精細(xì)化，要在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，有預(yù)見性地面對未來諸多不可知因素，針對各個環(huán)節(jié)和每個細(xì)節(jié)合理編制預(yù)算，把零基預(yù)算和彈性預(yù)算有機(jī)地結(jié)合運用。預(yù)算執(zhí)行要精細(xì)化，認(rèn)真對待預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，各執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織實施，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，從橫向和縱向落實到內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)和各崗位，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。將年度預(yù)算細(xì)分為季度、月度預(yù)算，通過實施分期預(yù)算控制，實現(xiàn)年度預(yù)算目標(biāo)。

預(yù)算調(diào)控要精細(xì)化，有章可循。如欲調(diào)整預(yù)算的，要先在預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行內(nèi)部挖潛；若仍不能滿足要求，才可上報詳細(xì)的預(yù)算調(diào)整情況說明，并依據(jù)資金保障程度，決定能否準(zhǔn)許調(diào)整。

2.4 不斷完善財務(wù)管理信息系統(tǒng)

要利用先進(jìn)的計算機(jī)技術(shù)，建立統(tǒng)一高效的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。各責(zé)任部門在本系統(tǒng)中可以實時進(jìn)行預(yù)算自我監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的差錯，及時跟蹤預(yù)算指標(biāo)的變化情況，在第一時間掌握預(yù)算管理動態(tài)，提高預(yù)算管理水平。

2.5 加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)，提高人員的整體素質(zhì)

要培養(yǎng)重視預(yù)算控制的組織文化。針對預(yù)算單位傳統(tǒng)的管理理念，首先在意識培養(yǎng)上下功夫，讓大家樹立危機(jī)意識，明確資金管理人人有責(zé)。特別應(yīng)不斷加強(qiáng)預(yù)算管理直接參與者的專業(yè)知識、技能的學(xué)習(xí)，以提高其專業(yè)勝任能力。通過系統(tǒng)培訓(xùn)、專題講座，有指導(dǎo)性地逐步推廣預(yù)算控制措施。

2.6 加強(qiáng)內(nèi)部審計，實行問責(zé)制度

在預(yù)算控制中發(fā)揮內(nèi)部審計的評價作用。通過預(yù)算控制內(nèi)審工作，發(fā)現(xiàn)日常執(zhí)行預(yù)算控制過程中出現(xiàn)的各種問題，向管理當(dāng)局提出有益的建設(shè)性意見。有助于明確預(yù)算管理職責(zé)范圍，促進(jìn)預(yù)算考核制度的落實。依據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督、調(diào)控和懲罰。靠“問”的制度化來保證“權(quán)責(zé)對等，預(yù)算落實”。

事業(yè)單位的預(yù)算控制正伴隨著預(yù)算管理體制的改革發(fā)揮著日益強(qiáng)大的作用。預(yù)算控制作為內(nèi)部控制的重要組成部分，在加強(qiáng)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)管理過程中必將發(fā)揮其不可替代的積極作用。為此，預(yù)算控制必須以多項配套措施為依托，采取內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的多種監(jiān)督管理手段，對整個預(yù)算過程實行全方位的控制。隨著部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的全面推廣與日益完善，事業(yè)單位預(yù)算控制必將得到進(jìn)一步規(guī)范和完善。