試論中國特色立法權限劃分制度

摘要：我國現行一元兩級式中央與地方立法權劃分原則必然導致中央與地方立法沖突。內部民主政治制衡理論可以為中央與地方立法權力劃分的合理化提供理論指導：地方民主能解決的事項，屬于地方立法權力范圍，只有對于地方民主不能解決的事項，中央才有立法權。

關鍵詞：

一、緣起：一個典型的案例

原告汝陽種子公司與被告伊川種子公司約定由被告為原告繁殖玉米種子。被告違約，原告向河南省洛陽市中級人民法院提起民事訴訟，請求法院適用《中華人民共和國種子法》（下簡稱《種子法》）關于種子價格應按照市場定價的規定，賠償其可得利益70萬元。被告則請求法院適用《河南省農作物種子管理條例》（下簡稱《種子條例》）中關于種子價格應執行政府定價之規定，同意向原告支付違約賠償金2萬余元。洛陽市中級人民法院經審理認為： “《種子條例》作為法律位階較低的地方性法規，其與《種子法》相沖突的條款自然無效?！盵1]河南省人大常委會認為：《種子條例》關于種子價格的規定，與《種子法》沒有抵觸，應繼續適用。這就是2003年在全國掀起軒然大波的“洛陽種子案”[2]。

（一）中央與地方立法權劃分的必要性

“洛陽種子案”可謂一石激起千層浪。圍繞該案，學者們展開深層次研究和討論。卻忽視了一個關鍵問題：《種子條例》與《種子法》的條款相抵觸，是否必然認定《種子條例》的相關條款無效？如果必然無效，那么為什么抵觸上位法的下位法必然無效？我們繼續追問：為什么法制統一要求必然無效的是《種子條例》而非《種子法》的相關條款？我們的思維定勢首先預設了上位法具有天然的正確性，由此導出下位法無條件服從上位法，我們才得出“下位法與上位法相抵觸，下位法自然無效”這樣的結論。然而人類認識真理的能力是有限的，我們必須承認任何人都會犯錯誤，包括由人組成的任何集團。那么我們就必須承認上位法也有出錯的可能；只要我們不荒謬地堅信“錯誤的上位法的效力也比正確的下位法的效力高”，我們就必然認識到抵觸上位法的下位法“自然無效”之判斷是荒謬的。

（二）一元兩級

地方與中央立法權的劃分顯系國運之命脈。?地方立法權力過大，會造成地方“諸侯割據”而架空中央的態勢；中央立法權過于強大，則會遏制地方立法的積極性和主動性。學界對這個問題缺乏應有的重視。我國現行憲法中對中央與地方立法權劃分問題只規定一個“中央統一領導下，充分發揮地方的積極性、主動性”的劃分原則[3]。對于中央與地方立法權抵觸問題，《立法法》規定對于“必須有法律來規定的事項”，地方立法權無權染指。地方立法不能與中央立法相抵觸，否則地方立法機關應當及時對地方立法進行修改或者廢止。這就是我國現行的“一元兩級”式的中央與地方立法權的劃分原則。表面上看，“一元兩級”式的中央與地方立法權的劃分標準賦予中央無限、至上的立法權而賦予地方有限、從屬的立法權。但是從實質上看，中央立法權卻是有限的和輔助性的。因為中央除了法律列舉的立法權外，只能針對必須有中央立法解決的事項立法。對不是必須有中央立法解決的事項，中央立法則不能染指，否則就有違反《立法法》之嫌[4]。

二、中國現行立法權限劃分體制

同當今世界普遍存在的單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國現行立法體制獨具特色。其一，在中國，立法權不是由一個政權機關甚至一個人行使的，因而不屬于單一的立法體制。其二，在中國，立法權由兩個以上的政權機關行使，是指中國存在多種立法權，如國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權，它們分別由不同的政權機關行使，而不簡單是同一個立法權由幾個政權機關行使，因而也不屬于復合的立法體制。其三，中國立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權既相互分立又相互制約的原則基礎上的。

中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看，它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制[5]。最高國家權力機關及其常設機關統一領導，國務院行使相當大的權力，地方行使一定權力，是其突出的特征。

三、中國特色的立法體制和法律體系

中國實行統一而又分層次的立法體制?！稇椃ā芬幎ǎ骸皣伊⒎嘤扇珖嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會行使。全國人民代表大會制定和修改刑事法律、民事法律、國家機構組織法和其他基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，并可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸?！?/p>

為使法律符合公眾的根本利益和國家的整體利益，保證立法的科學性和民主性，中國法律規定了全國人民代表大會及其常務委員會的立法程序，以及國務院制定行政法規、地方人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的程序。為保證國家法制統一和法律規范之間的協調，中國法律規定了不同層級法律規范的效力。中國法律還規定了對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性和合法性審查的程序[6]。

經過多年不懈的努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成。當代中國的法律體系，部門齊全、層次分明、結構協調、體例科學，主要由七個法律部門和三個不同層級的法律規范構成。七個法律部門是：憲法及憲法相關法，民法商法，行政法，經濟法，社會法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個不同層級的法律規范是：法律，行政法規，地方性法規、自治條例和單行條例。

中國特色社會主義法律體系是開放的和發展的。中國正處在社會轉型期，法律體系具有階段性和前瞻性特點，今后仍將繼續制定新的法律和修改原有的法律，使法律體系不斷發展和完善。

參考文獻：

[1]周旺生.立法論[M].北京大學出版社，1994年版，第324頁.

[2]“洛陽種子案”http://www.jfhlaw.cn/Article_Show.asp?ArticleID=1856

[3]湛中樂，康曉明.行政立法的擴張與控制[J].立法研究，第3卷，法律出版社2002年版，第242頁.

[4]楊利敏.我國《立法法》關于權限規定的缺陷分析[J].法學.2000(06).

[5]熊文釗.論中國中央與地方政府權力關系的重構[J].河北法學，2005(09).

[6]曹曉謙.論我國中央與地方立法權配置存在的缺陷及完善對策[J].安徽廣播電視大學學報，2008，(02).