淺談治安管理處罰

摘要：《治安管理處罰法》確立的立法目的吸收了現(xiàn)代的法治理念，結(jié)合中國國情，按照維護社會治安秩序和公共安全的目的，尋求警察權(quán)力行使和公民權(quán)利保護這兩種價值取向之間的平衡，以創(chuàng)設(shè)正義的社會秩序。《治安管理處罰法》一方面通過對警察治安管理權(quán)的擴張和豐富，加大了對違反治安管理行為的打擊力度，維護了社會治安秩序；另一方面通過對警察治安管理權(quán)合理限制和規(guī)約，來保障和尊重人權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。治安管理處罰法通過平衡這兩種價值取向，努力實現(xiàn)和諧社會的民主法治、安定有序、公平正義的內(nèi)涵要求。

關(guān)鍵詞： 治安管理權(quán) 處罰力度 規(guī)制

《治安管理處罰法》在第一條明確規(guī)定:為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法。本法體現(xiàn)了兩個重要價值取向，一是通過對警察治安管理權(quán)的理性擴張，維護必要的社會治安秩序；二是通過對警察治安管理權(quán)的合理限制，賦予公安機關(guān)及其人民警察治安處罰權(quán)的同時規(guī)范治安處罰權(quán)的行使，保障和尊重人權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這兩種價值兼顧了行政權(quán)與公民權(quán)兩方面的平衡，立足于中國現(xiàn)實，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，并維護這些權(quán)力有效地行使，以達到維護公共利益和秩序的目的；另一方面，又必須維護公民的合法權(quán)益，通過設(shè)置正常的程序和監(jiān)督機制，保障人權(quán)，重視公民的參與和權(quán)利維護。這兩個方面不能偏廢，該法在努力尋求兩者之間的平衡點：既要加強公安機關(guān)治安管理處罰權(quán)和強制權(quán)的配置，以便在新的形勢下能有效控制治安違法行為；又要嚴(yán)格規(guī)范公安機關(guān)權(quán)力的運用，以防范違法行使治安處罰權(quán)和強制權(quán)而侵害公民的合法權(quán)益。其價值取向并不是單一的，而是將有效控制違法行為與切實維護公民的合法權(quán)益統(tǒng)一起來。從《治安管理處罰法》的立法目的看，立法者采納了平衡論的觀點，兼顧兩種價值取向，逐步實現(xiàn)正義的社會秩序，構(gòu)建一個和諧、穩(wěn)定的社會就是其追求的目標(biāo)。

一、警察治安管理權(quán)的理性擴張：以維護必要的社會秩序為限度

有效控制違反治安管理的違法行為，維護社會治安秩序，是《治安管理處罰法》的基本目的。而我國當(dāng)今治安形勢嚴(yán)峻，我國正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，利益和價值的分化造成社會沖突和社會失范，傳統(tǒng)的利益協(xié)調(diào)方式和價值體系解體，社會不穩(wěn)定因素在大幅度增加，各類新型危害社會治安秩序的違法犯罪現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。在這種治安形勢的壓力下，社會對警察在維護社會穩(wěn)定中的作用予以了更高的期待。①為了避免違法犯罪的侵害，對警察權(quán)進行理性擴張，有效控制治安違法犯罪，維護社會秩序，是維護社會穩(wěn)定、社會公益和安全的需要，也是公民權(quán)利實現(xiàn)和發(fā)展的前提。《治安管理處罰法》為適應(yīng)社會發(fā)展的要求，加大了對違反治安管理行為的處罰力度，擴大和強化了公安機關(guān)治安管理權(quán)，展示了立法力圖有效控制違反治安管理行為的價值取向。這一價值取向主要落實和體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）增加了處罰對象

原條例共45條，其中規(guī)定的應(yīng)給予治安處罰行為的條款部分有14條共74項，調(diào)整范圍過窄。《治安管理處罰法》則擴展到119條，其中規(guī)定的應(yīng)給予治安處罰行為的條款部分有54條共125項，不僅篇幅增加了一倍半以上，而且應(yīng)給予治安處罰的行為增加，大大擴展了違反治安管理的行為的范圍。其中擾亂公共秩序行為增加了12 項，如增加了擾亂文化、體育等大型活動秩序的行為，侵害計算機信息系統(tǒng)行為，投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)的擾亂公共秩序行為等;妨害公共安全行為增加了11 項;侵犯公民權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利行為增加了13 項;妨害社會管理秩序行為增加了緊急狀態(tài)情勢、特種行業(yè)、游行、示威、邊防、出租房、公共設(shè)施、經(jīng)營資格、有關(guān)的票牌證管理等行為，取消了已有法律設(shè)定的交通、戶口與身份證、消防等違法行為。

(二)增多了處罰的種類

原條例只規(guī)定了警告、罰款和拘留三種處罰方式。面對紛繁復(fù)雜、形式多樣的違反治安管理行為，這三種處罰方式已無法適應(yīng)當(dāng)前及今后治安管理的需要。《治安管理處罰法》在原條例規(guī)定的處罰種類之外，又增加了吊銷由公安機關(guān)頒發(fā)的許可證的處罰。同時規(guī)定，對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或驅(qū)逐出境的處罰。

（三）增設(shè)了治安管理中必要的強制措施

根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，公安機關(guān)在現(xiàn)場處置違反治安管理的行為時，可以采取取締、現(xiàn)場管制、責(zé)令解散、強行驅(qū)散、強行帶離現(xiàn)場、禁止進入特定場所、禁止離開指定場所、收繳以及扣押等治安管理強制措施。新增強制措施填補了法律“空白”。使治安管理強制權(quán)也得以擴大。治安強制措施是公安機關(guān)為了維護治安管理秩序，預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生，針對行政相對人的人身、行為及財產(chǎn)進行臨時約束或處置的強制行為，是公安機關(guān)處理緊急情況的必要措施。

（四）提高了處罰幅度

原條例除對“黃、賭、毒”等行為規(guī)定可處以最高3000元或5000元的罰款以外，對其他違反治安管理行為的罰款處罰僅為1元至200元，在城鎮(zhèn)居民家庭收入有了較大幅度的提高的今天，罰款數(shù)額已經(jīng)明顯偏低，對相當(dāng)一部分違反治安管理的行為人起不到懲戒作用。《治安管理處罰法》則較大幅度地提高了罰款處罰的限額，對個人的罰款數(shù)額提高到50元至5000元，對單位的罰款規(guī)定為2000元至10萬元。

二、合理限制警察治安管理權(quán)：以保障和尊重人權(quán)為要旨

為了更好地維護社會秩序，保障和促進公民權(quán)利的實現(xiàn)，警察治安管理權(quán)的擴張是不可避免的。但權(quán)力像一把雙刃劍，用得好會有利于維護社會秩序，保護公民的合法利益；用得不好，則會背離設(shè)置權(quán)力的目的，侵犯公民的合法利益。因此，在擴張警察權(quán)力的同時，必須運用法律對權(quán)力進行調(diào)控和規(guī)制。這不僅僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是社會主義民主和法治建設(shè)的根本要求。《治安管理處罰法》的立法目的之一便是保護公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，保障和尊重人權(quán)是其價值體現(xiàn)，故其在有效打擊控制違反治安管理行為的同時，設(shè)計了一系列制度嚴(yán)格規(guī)范公安機關(guān)治安管理處罰權(quán)的行使，以切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受治安管理處罰權(quán)違法行使的侵害。主要表現(xiàn)在：

（一）設(shè)置嚴(yán)格的治安管理程序

為了防止因權(quán)利使用不當(dāng)造成對公民權(quán)利的侵害，《治安管理處罰法》重點對治安處罰的程序作了更為符合正當(dāng)程序要求的制度規(guī)定，具體包括：

1.治安處罰的回避制度。指人民警察因法定事由而不得參與案件處理工作的一種法律制度。《治安管理處罰法》第81條規(guī)定了人民警察應(yīng)當(dāng)回避的三種情形，即：是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬的；本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的。在社會關(guān)系中，血親、姻親和人情都可能導(dǎo)致偏私，回避制度的實施，排除了影響治安處罰公正性的非法律因素，對保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重大意義。

2.治安處罰的聽證制度。指公安機關(guān)在做出影響被處罰人合法權(quán)益的決定前，由公安機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，被處罰人表達意見、提供證據(jù)，以及公安機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一套基本法律制度。根據(jù)《治安管理處罰法》第98條的規(guī)定，“公安機關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證。”設(shè)立聽證制度可以使公安機關(guān)的治安處罰活動處于公眾監(jiān)督之下，可以給有關(guān)當(dāng)事人提供機會發(fā)表意見，陳述情況，當(dāng)面質(zhì)證，對抗公安機關(guān)非法侵害，維護自己的合法權(quán)益。

3.治安處罰的時效制度。這是對公安機關(guān)的治安處罰給予時間上的約束，以保證行政效率和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。《治安管理處罰法》規(guī)定了三種時效：

一是治安處罰赦免時效，《治安管理處罰法》第22條規(guī)定，“違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。”二是治安調(diào)查詢問時效，《治安管理處罰法》第83條規(guī)定，“對違反治安管理行為人，公安機關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時詢問查證，詢問查證的時間不得超過八小時；情況 復(fù)雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過二十四小時。”三是治安處罰決定時效，即公安機關(guān)在治安違法案件立案后作出決定的期限。《治安管理處罰法》第99條和第101條分別規(guī)定：“公安機關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日； 案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長三十日。”“當(dāng)場做出治安管理處罰決定的，經(jīng)辦的人民警察應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)報所屬公安機關(guān)備案。”治安處罰時效制度的實施有利于公安機關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)及時行使權(quán)力并承擔(dān)義務(wù)，從而有利于保護被處罰人的合法權(quán)益。

（二）治安處罰監(jiān)督保障制度

《治安管理處罰法》設(shè)“執(zhí)法監(jiān)督”專章，對公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件應(yīng)當(dāng)遵守的基本行為規(guī)范做出有針對性的規(guī)定：公安機關(guān)及其人民警察對治安案件的調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依法進行。嚴(yán)禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)。同時規(guī)定，人民警察辦理治安案件，有刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人；超過詢問查證的時間限制人身自由；利用職務(wù)上的便利收受他人財物或者謀取其他利益等11種行為的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。還特別規(guī)定，辦理治安案件的公安機關(guān)有這11種行為的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將受到相應(yīng)的行政處分。此外還規(guī)定了公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，應(yīng)自覺接受社會和公民的監(jiān)督，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉和控告不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的公安機關(guān)及其人民警察。

（三）治安處罰救濟制度

《治安管理處罰法》明確提供了對治安管理處罰不服的權(quán)利救濟途徑：

1．可向公、檢及行政監(jiān)察機關(guān)尋求救濟。《治安管理處罰法》第114條明確規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉和控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)責(zé)任及時處理。”

2.可自主選擇行政復(fù)議或行政訴訟的法律救濟渠道。《治安管理處罰法》取消了《條例》規(guī)定行政復(fù)議前置程序，賦予當(dāng)事人自主選擇法律救濟渠道的權(quán)利，規(guī)定“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”使公民保護自己權(quán)益的渠道更靈活、更便利。

3.賠償救濟。《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

（四）減少自由裁量幅度

《治安管理處罰法》雖然對一般違法治安管理行為罰款由200元提高到1000元，但根據(jù)不同的違反治安管理的行為分別規(guī)定200元以下，200元至500元，500至1000元等不同檔次；對涉及人身自由的治安拘留，《治安管理處罰法》將《治安管理處罰條例》規(guī)定的大多數(shù)情況下的1日以上15日以下，根據(jù)違法程度和行為性質(zhì)細(xì)分為1日至5日、5日至10日、10日至15日三個檔次。縮小了行使治安罰款和拘留處罰權(quán)的自由裁量空間，避免在執(zhí)法中可能產(chǎn)生的隨意性，充分體現(xiàn)了對公民財產(chǎn)權(quán)的保護和對限制人身自由的謹(jǐn)慎，其本質(zhì)是對人權(quán)的尊重。②

調(diào)控警察權(quán)力的目的不是取消或者削減警察權(quán)力，而是要引導(dǎo)、控制警察權(quán)力，正如孟德斯鳩所言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”③只有權(quán)力進行限制和合法規(guī)制才能使法治的核心理念——尊重和保障人權(quán)得以實現(xiàn)。《治安管理處罰法》通過建立不斷完善的法定程序和監(jiān)督機制，規(guī)范治安執(zhí)法進程，目的就是保護公民的利益，維護和保障人權(quán)，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

三、結(jié)語

治安管理處罰制度發(fā)展與完善，即是治安管理處罰價值的體現(xiàn)，治安管理處罰以秩序、公平正義作為其存在的價值。治安管理處罰權(quán)給予國家權(quán)力，而以維護社會治安秩序為根本目的，離開了“維護社會治安秩序，使社會安定有序”的終極目標(biāo)，治安管理處罰便失去了其存在的理由；公平正義，保障人權(quán)是治安管理處罰追求的另一價值，社會安定有序的同時，實現(xiàn)了社會的公平正義和人權(quán)保障。在構(gòu)建和諧社會理論背景下，平衡治安管理處罰權(quán)與公民權(quán)保障是可行的 ，也是必然的。④《治安管理處罰法》的這兩種價值取向是相輔相成的，應(yīng)當(dāng)將維護社會秩序、打擊違法行為與保障人權(quán)緊密地結(jié)合起來，治安管理處罰法不僅是對違反治安管理行為的處罰法，還是對人權(quán)的保護法。打擊違法行為、違反治安管理行為處罰力度的加大是為了更好地保護公民權(quán)利，保護公民權(quán)利、維護人民利益和正常權(quán)利也會有利于社會秩序的穩(wěn)定。

參考文獻：

① 袁廣林：論《治安管理處罰法》蘊含的法制精神——與《治安管理處罰條例》比較的思考，治安學(xué)論叢第三卷。

② 成永芳，李彥豹:我國《治安管理處罰法》的價值取向及其時效問題， 中共山西省委黨校學(xué)校，2007年8月第30卷第四期

③ [法]孟德斯鳩《: 論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1963年版，第218頁。

④ 李春華：治安管理處罰制度若干問題研究，治安學(xué)論叢第四卷。