淺談人民監督員對公訴案件的監督程序及其與刑訴程序的銜接

摘要：人民監督員制度是高檢院為加強檢察改革，針對檢察機關公訴案件在一些環節上缺少監督的情況，經過較長一段時間的論證而提出的一項不突破現有法律框架的重要的改革探索。鑒于人民監督員制度的現實重要性，就人民監督員對公訴案件的監督程序、監督程序存在的問題、對策及其與刑訴程序的銜接問題談談自己的一些淺顯的看法，以期能拋磚引玉。

關鍵詞：人民監督員 公訴案件 監督程序 刑訴程序

一、人民監督員對公訴案件的監督程序

（一）監督范圍

根據《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》的規定，人民監督員對公訴案件的監督范圍分為以下三種情形：

1、應當監督的情形。人民監督員對人民檢察院公訴部門辦理直接受理偵查案件擬不起訴的工作實施監督。

2、有權監督的情形。人民監督員發現人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形的，有權提出糾正意見。

3、應邀監督的情形。人民監督員可以應邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執法檢查活動，發現有違法情況的，可以提出建議和意見；可以接受人民群眾對檢察人員的投訴，轉交檢舉、控告。

（二）監督程序

人民監督員對公訴案件的監督主要的是對擬不起訴情形的監督。根據《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》規定，人民監督員對此類情形的監督程序簡述如下：

1、監督程序的啟動。監督程序由公訴部門在法定辦案期限屆滿前十日外向人民監督員辦公室提出。提請監督時，公訴部門需移送書面意見及相關材料。

2、監督的程序性準備。人民監督員辦公室收到有關案件材料后，應及時確定人數為單數的人民監督員人選，并由確定的人民監督員推舉其中一人主持監督。同時，查看確定的人民監督員有否存在應當回避的情形，并予以處理。

3、監督的方式和步驟。召開案件監督會議，由案件承辦人向人民監督員全面、客觀介紹案情、出示主要證據，并說明與案件相關的法律適用情況。人民監督員可以向案件承辦人提出問題，對重大復雜案件，必要時可以聽取案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員陳述或者聽取本案律師的意見。

4、監督意見的執行。檢察長應當對人民監督員的表決意見和公訴部門的意見進行審查。檢察長審查后同意人民監督員表決意見的，公訴部門應當執行；不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論決定。檢察委員會的決定與人民監督員意見不一致，參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核。

二、人民監督員對公訴案件的監督程序存在的問題及對策

（一）規定公訴部門對應當移送監督而不移送監督案件的保障機制

根據高檢院的規定，對公訴部門提出不起訴意見的，公訴部門應當將意見和有關材料移送人民監督員辦公室，接受人民監督員的監督。但是，對公訴部門不移送上述意見和材料該如何處理及應承擔何種法律后果卻沒有規定，缺乏保障機制。筆者認為，如果公訴部門不移送上述意見和材料時，人民監督員辦公室成員或人民監督員均有權建議檢察院紀檢監察部門責令這些部門移送，并對相關責任人進行處分。

（二）明確國家秘密的范圍

根據高檢院的規定，對涉及國家秘密的案件不使用人民監督員制度。但高檢院并沒有規定國家秘密的范圍，這樣容易為公訴部門拒絕人民監督員的監督開一道無法衡量的口子，導致有的案件應當公開的沒有公開，秘而不宣；應當向全社會公開的，只在內部公開，搞內部掌握；應當全部公開的只公開一半，猶抱琵琶半遮面。鑒此情況，筆者認為有必要按照高檢院及國家保密局下發的《檢察工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》的要求進一步明確國家秘密的范圍，從而保證人民監督員的真正實施。

（三）完善“有權監督情形”的發現機制

人民監督員制度（試行）第十一條列出了對“超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形”的監督，但只規定了監督的范圍及形式，并沒有恰當的措施予以保障，缺乏操作性。對于第十一條所列的“超期羈押或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法情形”，人民監督員制度缺乏完備的發現機制。鑒此，筆者認為：對于所有犯罪嫌疑人在押的公訴案件進行定期人民監督員報告制，讓人民監督員知曉案件何時移送審查起訴、何時羈押到期情況，以利于監督。

（四）規定人民監督員的責任制度

高檢院現有的規定并沒有人民監督員責任制度的內容，這有違“權義一致”的法理原則，且不利于司法的客觀、公平、公正。筆者認為：有必要對人民監督員的責任制度進行規定，要求每一位人民監督員在監督檢察機關辦理的案件中都要堅持對犯罪嫌疑人、被告人、案件當事人及社會負責的精神，確保監督程序和內容的客觀、公平、公正。對人民監督員濫用職權、徇私枉法等違法違紀行為應規定相應的處罰機制。

（五）明確人民監督員的保密義務

我國現行人民監督員制度并沒有規定人民監督員的保密義務，這樣不利于刑事訴訟程序的順利進行。筆者認為：人民監督員在監督案件過程中所商議的內容必須絕對保密，人們監督員務必小心，切勿與本案人民監督員以外的任何人員談論案件，以避免國家秘密、檢察秘密、商業秘密及個人隱私外泄。在監督具體個案過程中，人民監督員不得把監督過程中提出的任何問題與其家人、朋友或人民監督員以外的人員商討。即使與其他人民監督員討論，也應只在工作時間之內進行。

（六）明確人民監督員的監督規則，保障監督案件最終決定的準確性。

筆者認為應補充規定：人們監督員在檢察人員介紹完案情并查看過證據以后，承辦案件的檢察官和檢察院記錄人員應退席，由人民監督員對案件進行評議，在評議期間各人民監督員除了可以互相對話外，不得與外界任何人員交換意見。人民監督員在做出決定時，在檢察機關以外關于案件的所見所聞，都必須完全置之不理，而應只考慮在檢察機關聆聽到的介紹和查看到的證據。檢察人員除向人民監督員提供案情、證據、相關法律以及部門意見外，不得對案件作過分闡述，避免對人民監督員產生誘導性影響，所有人民監督員的評議工作都是由人民監督員獨立自行完成，檢察機關工作人員不得參與其中。

三、人民監督制度與刑事訴訟程序的銜接問題

（一）監督期限與刑事訴訟期限的銜接問題

《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規則》對犯罪嫌疑（被告）人的審查起訴期限做了明確的規定，因而檢察機關對案件擬作不起訴決定受到一定的期限限制。一般而言，檢察機關提出不起訴的，都需經過事先審查才能提出意見，審查花費了一定的期限，訴訟期限均已所剩無幾。而高檢院規定案件監督時限一般為7日，重大復雜的可延長1個月，對于檢察機關不采納監督意見的人民監督員還可申請上級院復核，但對復核期限未做出規定。因此，雖然對被羈押的犯罪嫌疑人可以變更強制措施或撤銷強制措施，但如果要保證人們監督員的監督期限，很多案件會產生超過審查起訴期限的情況；如果要嚴格執行《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，則又會產生監督期限不足的問題。對此，筆者認為：要合理解決兩種期限之間的沖突問題，是否可以引進重大、復雜案件人民監督員提前介入制度，以期適當縮短監督期限。

（二）人民監督員回避程序與刑事訴訟中告知義務的銜接問題

根據高檢院的規定，當人民監督員具有規定的四種回避情形時，當事人及其法定代理人有權要求他們回避，但規定對如何落實回避制度卻只字未提，此種缺陷會造成案件當事人及其法定代理人因不能得知參與監督的人民監督員的名單，而喪失申請回避的權利的情形。對此，筆者認為，應當將人民監督員的回避問題與刑事訴訟中的告知義務相銜接，即要求檢察機關在案件監督小組成員確定后，應在當日內以書面形式告知當事人或其法定代理人。當事人可以口頭或書面的形式向檢察機關申請回避。此外，筆者認為，應擴大被告知對象的范圍，以確實維護當事人的合法權益。因為如果當事人在押，而又沒有法定代理人時，當事人則無法了解參與監督的人民監督員是否具有回避情形，從而影響當事人的合法權益。

（三）對因無逮捕必要而提出不服逮捕決定的監督與申請取保候審等改變強制措施的訴訟程序的銜接問題

案件批準逮捕后，有的犯罪嫌疑人一方面提出不服逮捕決定，一方面申請取保候審。申請取保候審是犯罪嫌疑人的一項法定權利，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第40條規定，檢察機關對提出取保候審的必須在七日答復，但高檢院的規定又將不服逮捕決定的案件列為應當監督的案件，因此可能會產生是提交人民監督員進行監督還是由公訴部門審查是否同意取保候審的矛盾。對此，筆者認為：出現此種情形時，應首先由公訴部門進行審查，如果犯罪嫌疑人確實符合取保候審條件的，應予以取保候審，同時不予啟動人民監督員監督程序，因為此時啟動監督程序已無實際意義。如果犯罪嫌疑人不符合取保候審條件，則不予以期保候審，同時提交人民監督員對案件進行監督。