國家在土地管理中的新機制

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)11-0092-02

摘要:古語云：“民以食為天”，食從土里來。土地是人類賴以生存的基礎，是人類繁衍和發展的基本條件。耕地作為土地的重中之重，是糧食生產的根本來源，是基礎的基礎。而如今社會的進步、經濟的發展、城鎮化的加速與土地、耕地的被破壞在某種程度上成正比速度的發展增長著，耕地的被占用、被浪費，土地資源的日益減少的問題日漸清晰明朗。耕地保護的土地管理新機制的建立和實施具有了最現實的意義，也面臨著嚴峻的挑戰。

關鍵詞:耕地保護 耕地數量、質量 可持續發展

馬克思亦指出，“土地是一切生產和一切存在的源泉”，“土地是人類不能出讓的生存條件和再生產條件”，高度概括了土地對經濟社會發展的基礎作用。經濟的飛速發展與人均GDP的快速增長的背后，是我國用世界7%的耕地養活了世界21%的人口的嚴峻形勢，是人均耕地少、后備資源有限的現實國情，是高速城市化、社會主義新農村建設的加快與城市化對土地擴張的需求之間日益突出的矛盾。這一國情和矛盾決定著中國無論是過去、現在，還是將來都不得不面臨土地資源稀缺的巨大挑戰。本文從土地、耕地利用的現狀出發，研究耕地保護的重要意義。

1 耕地保護的現狀

據統計，2010年全國建設項目用地合理需求得到保障，全國批準建設用地726.75萬畝，之中農用地專用506.55萬畝，耕地317.85萬畝。目前我國人均耕地面積1.4畝，僅為世界平均水平的40%。保證國家糧食安全，是耕地的總數量能夠滿足我國經濟社會發展和人民基本生活需要是我國耕地保護制度的目標。

中央政府和地方政府分別作為政策制定者和監督者，耕地數量保護執行主體，為保護耕地做出了重要努力，在一定程度上控制了耕地加速流失的問題。但是因為在實際執行中耕地保護制度受到諸多阻礙和困難，耕地控制現象并不理想，耕地的數量仍在不斷減少并且質量也在不斷下降。

2 耕地保護工作存在的問題

相關數據和國際經驗表明，我國現已進入了城鎮化快速發展階段，同時耕地保護與經濟發展的矛盾正在加大。在這樣的情況下，如何既保護好人類的“生命線”，又要保障當今經濟發展的需要，實現兩者的和諧統一，是我國不容忽視的現實問題。

2.1 土地與可持續發展問題。世界各地頻繁的沙塵暴、全球冷少暖多的天氣、地球俯瞰圖上綠色和藍色的不斷減少……越來越多的現象逼迫我們去正面水土流失和自然生態環境可持續發展的問題，去面對我們自然環境、生態環境、人文環境日益變差的現實。

土地是環境的重要組成部分，歐美等西方國家尤其重視耕地保護中的生態環境問題，即如何利用空間規劃將耕地保護的非市場價值與環境效用在當前的市場體系中加以內部化。土地問題已經不僅僅是土地數量的減少，更有隨之帶來的社會、經濟、文化等一系列問題。

2.2 耕地質量問題。耕地質量指的是構成耕地的各種自然因素和環境條件的總和，最直接的表現就是畝產量多少、所產產品質量高低。

1996年開始我國開始實施世界上最嚴格的耕地保護制度，希望能遏制耕地減少、土地粗放利用的趨勢。我們也更多的意識到土地的可用數量、耕地的可使用面積在不斷減少，但是對于土地的質量問題卻多少有所忽略。根據我國農用地分等結果，我國耕地質量等別狀況總體偏低，優、高等地僅占耕地總面積的33%，平均等別僅處于中等水平；旱地比例超過了一半，水田僅為26%。質量問題是根本，是耕地保護的關鍵所在。現行的土地管理法大多數內容也是集中在耕地的數量保護問題上，土地保護制度中涉及耕地質量保護的內容很少。而實際上耕地的數量與質量保護，兩者不可缺其一，同等重要。我國耕地保護制度的下一步任務就是要開始由數量保護為主向質量、數量保護并重的方向轉變。在進一步加強對耕地數量保護的同時，加大對耕地質量保護的力度，達到“兩手都要抓，兩手都要硬”的耕地的保護效果。

2.3 土地管理機制研究問題。我國已將耕地保護確定為一項基本國策，但是如此強硬的保護措施也并沒有遏制住耕地不斷流失的趨勢，保護績效并不顯著，這和理論研究的滯后是分不開的。研究的滯后，直接導致耕地保護機制建設的滯后，給耕地保護帶來難題。

任何制度的制定和修改都是以實際問題和現狀作為前提的，從問題出發制定目標和方向，在實際中不斷完善和發展，使之符合經濟社會發展的要求。因而理論與實踐發展相結合是建立耕地保護的土地管理新機制的必然要求。

3 如何做好耕地保護的對策分析

3.1 提高人們對耕地保護的認識。意識形態可以反作用于現實。依靠政府去實施土地保護，缺乏對耕地使用者的引導是目前我國耕地保護制度中存在的問題。要想加強對耕地的保護，建立完善和實施好土地管理新機制，首先要進一步提高人們對土地、耕地的保護意識，對耕地情況有基本的認識和了解，加強關于土地、耕地保護的理論研究。

作為耕地的使用者農民，其與土地的聯系最為緊密，在對保護我國耕地的參與度和積極性上都要得到高度廣泛的重視和提高。耕地的數量、質量都在以不同程度的速度在下降和減少，耕地與生活休戚相關，土地與生存密不可分。我們唯有先從思想上重視這一問題，才能更好的解決問題。

3.2 加強對耕地保護制度的管理。建立耕地保護的土地管理新機制是完善耕地保護理論的客觀要求，不光要做好相關制度、政策的制定和頒發，更要注重實施、推進和制度執行中的管理。比如如何有效的管理土地利用問題，如何做好嚴格做好用地規劃，如何控制非法耕地專用問題，比如土地監察制度和耕地保護績效評估的必要性等等都有極其現實和重要的意義。

管理的重任在于中央政府、地方政府和農民，三者分別是實施耕地保護的土地管理機制中的宏觀、中觀、微觀的核心主體。只有制度每一步的實施到位，耕地才有可能得到最好的保護。

3.3 從保護耕地的數量、質量和生態環境三方面入手。耕地保護不是單一的個體，而是耕地數量、耕地質量以及生態環境保護三者相結合的整體，三者相互支持緊密聯系。

差異化的處理，實事求是的考慮問題。因為各地經濟、自然條件之間的不同，自然導致在耕地壓力和對耕地的保護狀況上存在差異。2010年湖南、青海等省開展節約集約用地視點，廣東省大力推行城市“三舊”用地改造，浙江省把節約集約用地評價結果納入市、縣政府領導干部考核，甘肅省制定節約集約用地考核辦法。更好的保護耕地數量，提高耕地質量，同時改善耕地的生態環境是我們共同的目標。

4 結束語

綜上所述，對我們賴以生存的土地，建立耕地保護的土地管理新機制有著刻不容緩的現實意義和必要性。我國耕地保護雖然取得了積極成果，到2010年我國基本農田穩定在15.6億畝，對確保18億畝耕地紅線起到了至關重要的作用。但是仍存在問題和不足，這需要的不是單一的付出和努力，需要從經濟、政治、文化等各方面出發，需要社會各界的共同關心，需要從各方的認識、意愿、行為上去建立、實施、完善耕地保護的土地管理新機制。

參考文獻

[1] 孫穎.耕地資源可持續利用問題研究[D].中國地質大學（北京）， 2011年 

[2] 周國、陳利根、石燕璐.參與視角下的耕地保護制度重構[J].廣東土地科學，2010年10月9卷5期

[3] 郭芙梅、黎德川、廖鐵軍.我國耕地保護問題研究綜述[J].安徽農業科學，2009年37卷2期