淺談節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃修編

摘 要:將節(jié)約集約利用土地資源這一理念全面融入到土地利用規(guī)劃管理工作當中，制訂節(jié)約集約型的土地利用規(guī)劃，是新形勢下編制新一輪土地規(guī)劃的必然趨勢，是全面落實科學發(fā)展觀，提高土地集約利用程度的根本保障。本文從土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約利用關系、規(guī)劃修編方法、規(guī)劃修編內(nèi)容以及規(guī)劃的實施與管理對節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃修編進行了論述。

關鍵詞:節(jié)約集約型 土地利用規(guī)劃

中圖分類號:D912文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2011)11(c)-0089-01

引言

近年來，由于生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整、災害損毀、非農(nóng)建設占用等原因，造成耕地總量不斷減少，而當前我國正處在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，用地需求量大，土地資源的供應能力有限。為了我們自身的生存和發(fā)展，確保糧食安全、足夠的建設發(fā)展空間和生態(tài)屏障空間，根本的出路在于統(tǒng)籌安排各類用地，節(jié)約集約利用土地。以“耕地總量動態(tài)平衡”為核心的上一輪規(guī)劃是在當時特殊的社會經(jīng)濟背景下形成的。在新一輪土地利用規(guī)劃中引入節(jié)約集約用地這一理念，是實現(xiàn)五個統(tǒng)籌、落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的必然要求[1]。因此編制節(jié)約集約型的土地利用規(guī)劃已迫在眉睫。

1 土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地的關系

土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地，從本質(zhì)上說，是一種落實與被落實、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)、調(diào)整與被調(diào)整、規(guī)范與被規(guī)范的關系，其共同目的都是圍繞保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展的目標，緩解土地供需矛盾，保障新時期社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(1)土地利用規(guī)劃對節(jié)約集約用地起到了調(diào)控和引導作用，新一輪土地利用規(guī)劃修編工作正在逐步推進，土地利用規(guī)劃和年度用地計劃直接掌控土地供應的時序、規(guī)模、結(jié)構及方式，也成為節(jié)約集約用地的規(guī)范手段和制度約束。土地規(guī)劃發(fā)揮作用主要借助兩個手段，一個是通過控制性和約束性指標的下達限制低效率的土地利用行為;另一個是通過制定土地利用政策解決市場機制的失靈問題。

(2)節(jié)約集約用地對土地利用規(guī)劃起著反饋與監(jiān)測作用。在規(guī)劃的編制和實施過程中，可以及時判定所采取的保障措施是否能促進土地節(jié)約集約利用，通過反饋作用，及時變更或強化規(guī)劃實施保障措施。同時，土地利用規(guī)劃通過批后的監(jiān)督和管理、土地利用規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測來判定土地利用行為是否規(guī)范有序，是否符合土地節(jié)約集約利用的方向，對土地節(jié)約集約利用起著重要的監(jiān)測作用[2][3]。

2 節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的修編方法

節(jié)約集約用地理念貫穿于土地利用規(guī)劃，從系統(tǒng)學的角度，將土地節(jié)約集約利用作為一個復雜的開放系統(tǒng)，從經(jīng)濟、社會、生態(tài)三方面構建一套節(jié)約集約用地評價的宏觀指標體系[4]，對區(qū)域內(nèi)的各業(yè)各類土地的利用狀況情況和潛力情況進行分析，為規(guī)劃中的各項指標分解以及統(tǒng)籌安排各類用地提供依據(jù)。此外，在具體規(guī)劃方法上要有所創(chuàng)新，在分析土地利用現(xiàn)狀、土地需求量預測、部門用地規(guī)劃的基礎上，以常規(guī)方法為主，結(jié)合以數(shù)學模型為主的系統(tǒng)優(yōu)化方法，彈性規(guī)劃方法、區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃方法等手段，獲取各類土地利用數(shù)據(jù)，分析規(guī)劃土地利用布局和結(jié)構，同時采用計算機技術對規(guī)劃圖件實現(xiàn)數(shù)字化。只有這樣才能在土地利用規(guī)劃中節(jié)約集約利用建設用地，耕地保護才能成為可能，才能實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的修編內(nèi)容

根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃應當包括下列內(nèi)容:現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估;規(guī)劃背景與土地供需形勢分析;土地利用戰(zhàn)略;規(guī)劃主要目標的確定、土地利用結(jié)構、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案;土地利用的差別化政策;規(guī)劃實施的責任與保障措施。”其核心就是以節(jié)約集約用地的理念來合理安排好耕地及基本農(nóng)田保護與非農(nóng)業(yè)建設用地配置。為了做到合理用地，要開展土地適宜性評價和節(jié)約集約用地評價，本著因地制宜的原則，使各類用地各得其所。編制規(guī)劃時應從下幾個方面加以考慮:

(1)加大農(nóng)村土地開發(fā)整理力度。要通過合理規(guī)劃，引導農(nóng)民“進城出村”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村，遷村并點清、建設農(nóng)民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田。將農(nóng)村分散零落的耕地進行開發(fā)整理，建設高標準化農(nóng)田，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)。還要加強廢棄地開發(fā)整理利用[5]。

(2)合理配置城鎮(zhèn)建設用地和工業(yè)用地。注重城鎮(zhèn)內(nèi)部挖潛，盤活城鎮(zhèn)閑置土地，加大舊城區(qū)改造[6]。對國家和省重點工程項目，要優(yōu)先安排閑置和空閑土地。規(guī)劃搬遷城區(qū)中占地大、效益較低的企業(yè)，發(fā)展高效益行業(yè)，形成規(guī)模效益和集聚效應。通過建立大型工業(yè)園區(qū)，將企業(yè)適當?shù)丶小﹂e置的工業(yè)用地，按照規(guī)定進行收回，對低效的工業(yè)用地加強改造和整理，集中規(guī)模，以增加土地利用效益。

(3)加大推進土地整理復墾。通過土地整理復墾，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，置換新增建設用地指標，為經(jīng)濟建設發(fā)展謀出路。土地整理復墾要立足于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進補充耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4 節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的實施與管理

節(jié)約集約利用土地的理念不僅要始終貫穿在土地利用規(guī)劃中，更要落實在土地利用管理中。

(1)積極開展節(jié)約集約用地的宣傳，廣泛開展節(jié)約集約用地宣傳，引導全社會對土地利用節(jié)約集約的認識。同時加強集約用地工作年度考核和激勵制度，要對節(jié)約集約用地的地方、單位和個人進行大力宣傳和表彰，而且在用地政策上給予傾斜;對粗放、浪費土地的地方、單位和個人給予曝光和處罰。

(2)切實發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體調(diào)控功能。各類與土地利用相關的專項規(guī)劃(如城市規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃、交通、水利規(guī)劃等)，凡與土地利用規(guī)劃相抵觸的都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進行相應調(diào)整或修訂。要按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則，統(tǒng)籌各類各業(yè)用地，避免盲目投資和低水平重復建設浪費土地資源。

(3)建立完善的規(guī)劃管理法規(guī)體系。完善規(guī)劃的法規(guī)體系是土地資源節(jié)約集約利用的基本保證，目前的規(guī)劃配套法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范不夠完善，直接影響到節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的編制和實施管理工作。同時要加強對建設用地審批后的跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規(guī)的有關規(guī)定和土地出讓合同約定的要求用地。

參考文獻

[1]毛蔣興，閆小培，王愛民等.20世紀90年代以來我國城市土地集約利用研究述評[J].地理與地理信息科學，2005(2):48-52.

[2]梁宇哲.土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地[J].廣東土地科學，2009(1):13-16.

[3]陳常優(yōu)，李漢敏.土地利用規(guī)劃核心:節(jié)約集約用地.中國國土資源報.

[4]王靜，邵曉梅.土地節(jié)約集約利用技術方法研究:現(xiàn)狀、問題與趨勢[J].地理科學進展，2008(1):68-74.

[5]張穎，王群，王萬茂.關于土地節(jié)約和集約利用問題的思考[J].廣東土地科學，2007(3):4-9.

[6]陳海燕.城市土地集約利用途徑初探[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007(1):31-32.