一個縣的融資平臺樣本

浙江省新昌縣從1996年開始先后成立了16家政府融資平臺公司，這些公司擔負著政府性投資項目的融資、建設、管理和使用職能。它們的成立和運作，增強政府提供公共服務的能力，緩解財政資金壓力，促進經濟和社會事業的發展。

但如何加強對這些政府投融資公司的運作管理，發揮最大效能，促進國有資產保值和增值，防范財政風險，成為當前財政工作的一項重要內容。

融資平臺公司現狀

新昌縣16家政府融資平臺公司中融資性公司15家、投資性公司1家，都為國有單一出資方式組建的國有獨資有限公司，其中：3家為縣國有資產投資經營有限公司出資組建，4家為政府授權財政出資組建，其余為相關主管部門出資組建。從經營范圍和職能分析，經營城市、加強基礎設施建設和舊城改造的公司有6家，承擔園區開發、融資等職能的有7家，新農村建設投資開發3家。公司最早的成立于1996年7月份，最遲的成立于2010年7月份。政府融資平臺公司，作為國家投融資體制改革的產物，在城市建設、園區開發中發揮的重要作用不容否認，但從其發展現狀來看，其中存在的問題不容忽視。

資產負債率高。16家融資平臺公司2010年末資產負債率為64%，剔除不能變現的資產后的資產負債率為81%。從資產負債率指標分析，4家融資平臺公司2010年末資產負債率超過70%，資產負債率最高的達98%;剔除不能變現的資產后，凈資產為負值的有6家。

貸款規模大，運行成本高。16家融資平臺公司2010年末債務占政府性債務總額的85%，貸款年限一般都是1至5年，平均利息上浮25%，最高的一筆上浮80%，2010年支付利息1.8億元，這么大的利息支出，勢必加大項目運行成本，加重財政負擔。

投資項目基本沒有經營性收入。從盈利情況分析，16家融資平臺公司2010年賬面虧損的有15家，占93.75%，其中12家2010年收入不足償還到期債務本息。平臺公司基本沒有經營性活動，主要任務是融資，貸款主要用于公益性項目，如道路建設、工程款、拆遷安置費以及貸款利息等。這些項目絕大多數近期都難以產生直接的經濟效益，融資平臺的借貸資金償還只能從其他渠道解決。

融資平臺沒有可持續發展能力，過度依賴地方財政。

一是市場主體地位脆弱。融資平臺公司行政色彩較為濃重，融資行為根據行政指令確定，基本未建立現代企業制度下的公司治理結構。二是債務償還與財政資金捆綁，財政還債壓力很大。融資平臺公司的債務償還主要是依靠財政性資金和借新還舊的方式，造成財政償債規模和舉債規模逐年擴大，很容易形成舉債的惡性循環。16家融資平臺公司2010年償還債務額中，以財政性資金償還占比40%，舉借新債償還占比60%。

債務償還對土地收入的依賴程度過高。融資平臺公司債務資金有很大一部分是以土地開發類收入作為抵押獲得，政府償還債務能力與土地市場收入高度相關，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調控的影響，一旦地價下行，財政風險就會加大。

平臺融資渠道單一，后續融資能力較弱。現有融資平臺資產總量小、經營性資產少，融資方式主要以銀行中長期貸款和短期流動資金貸款等間接融資為主。單一的融資渠道，使新昌縣融資平臺受信貸政策及國家宏觀政策影響很大，2010年底融資額度比年初減少4.5億元。此外，由于融資平臺的資產負債率已經較高，融資又大部分投向了短期內沒有收益或收益很低的基礎設施項目，公司的現金流平衡十分脆弱，目前，一些主要融資工具如發行債券和中期票據等，融資時都對資產規模和資產負債率和現金流有嚴格的要求，以各平臺目前的狀況，后續融資受到很大限制。

成因分析

政府性融資平臺公司大量涌現是地方政府緩解支出壓力，改善基礎設施建設的產物：

一是現行財稅體制造成的收支矛盾迫使地方債務的急劇增長，尤其是分稅制改革之后，出現了財權上收、事權下放的傾向，地方政府可用財力比重逐步下降，為了滿足地方經濟發展的需求和完成各項法定增長等支出任務，地方政府只能通過舉債等渠道增加收入來源。

二是由于現行財政體制和金融政策對地方債務行為和財政赤字的政策約束，搭建融資平臺公司是地方政府擴大支出規模的理想出路。一方面規避了《預算法》不允許地方政府預算內舉債的法律風險，另一方面，將部分難以短期消化的支出事項滯留在平臺公司，既實現了支出的增加，又沒有增加財政赤字，保持了良好的政府性財政收支業績。

三是區域經濟發展不平衡，部分地區基礎性設施建設滯后形成了地方政府性債務規模的迅速增長。部分地區由于種種原因基礎設施欠賬較多，地方政府受“政績考核”等方面的驅使不斷增加基本建設的投入。首先，增加對城市基礎設施的政府性購買性支出對GDP 增長有直接的拉動作用；其次，大規模基礎設施投資還可以使城鎮土地得到大幅度升值，增加以土地收入為主要收入增長點的政府財力，緩解財政一般預算的緊張狀況；另外，改善城市面貌，增強城市承載能力和服務功能也是政府必須投入的民生工程。

規范運作

政府融資平臺公司緩解了資金瓶頸的制約，圍繞加快基礎設施建設，提升城市功能，調整產業結構發揮了重要作用，但由此引發的問題和潛在的債務風險不能忽視。采取切實措施，防范政府融資平臺的債務風險，是地方政府一項刻不容緩的任務。

新昌縣從2010年起進行了政府投資公司運作管理模式的探索，出臺了《新昌縣加強政府性投資公司投融資和財務管理的若干意見》，在保持單位“理財機制不變、會計核算主體不變、會計責任不變、資金的融資和還貸主體不變”的前提下，對各單位的融資和財務收支實行“財政集中審核制”。建立政府性建設投融資管理聯席會議，由縣政府領導召集，縣府辦、財政、審計、發改等13個部門參加，聯席會議下設投融資管理辦公室（簡稱融資辦），融資辦設在縣財政局，目前有6人專職從事投融資的日常管理和融資協調工作。

（一）做實做強融資平臺公司。一方面，在全面清理現有的政府投融資平臺，防止平臺數量盲目增加的基礎上，通過劃撥注入經營性實體資產、擴大資產規模等規范措施，建立統一的新型投融資平臺，使投資、融資、項目建設、項目維護、監管這些職權在統一的政府投融資體制機制下協調運行，從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。另一方面，建立融資平臺公司可持續發展的盈利模式。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產的管理平臺，通過對現有產業和經營結構的調整，逐步培育成有正常的經營收益、實現資產保值和增值的公司。

（二）加強融資活動的監督管理。政府融資活動要堅持成本控制、償貸平衡的原則，根據重點項目建設和社會發展需要，在財政承受能力允許的范圍內，合理安排資金融入的規模、期限、方式和用途；融資規模要適度，資金結構、期限搭配要合理；資金融入程序要規范，要按照項目融資，做到專款專用；要根據項目進度分批次、分階段撥款，避免資金閑置浪費問題。堅持政府統一決策、嚴格規范操作、依法加強監督、管理責任明確、運作程序規范、資金合法運作、高效使用。建立政府融資償還長效機制和預警機制，設立償債備用金，按照合同約定統一對債權人履行還款責任。

（三）加強風險監測，建立預警機制。投融資平臺公司負債實質上是政府負債。因此要建立健全政府負債的財務管理制度、企業負債的報告制度、負債財務的使用反饋制度、負債監控制度等，及時掌握政府性債務動態變化情況，探索行之有效的方法，對政府負債項目的全程性風險進行評估和控制；注重逐年消化歷史債務，嚴格控制新增債務規模。融資平臺要建立完善的預警機制，設置恰當的預警線，在預警線的設置上要科學合理，綜合考慮地方財政、國有資產、地方儲備等因素，實現對地方政府負債總量適度規模的科學把握，確保負債在一定的范圍之內，防范和規避政府負債風險。

（四）規范管理，建立有效的公司治理結構。要按現代企業制度的要求健全組織架構，建立包括股東大會、董事會、監事會和高級管理層在內的公司治理架構。公司內部各個決策管理層次要有清晰的職責邊界，做到職責明確、履職明確、問責明確。對于董事、監事和高級管理人員違反法律、法規或不盡職的，應當規定明確的處罰措施和處罰程序。公司經營要有清晰的決策規則和程序。要建立公開透明的信息披露制度和有效的激勵約束機制。

（五）實行財務預算化管理。預算的編制堅持“合法真實、量力而行、強化約束力”原則。對公司經常性支出、專項支出費用實行預算化管理、總額控制。經常性支出包括人員經費支出和公用經費支出，人員經費支出實行月度平衡發放原則，公用經費是指辦公費、業務招待費、公車費用、差旅費、會議費、一般辦公用品購置費等，公用經費參照準公益類事業單位部門預算公用經費的定額標準核定。專項支出費用實行按項目控制，包括工程建設項目等專項業務支出、專項會議支出、專項資產購建支出、專項修繕支出等非日常性大額支出，支出各項目在對應的預算計劃額度內按批準的用途和范圍據實合理列支。由公司按規定編制費用支出預算，預算編制參照現行行政事業單位部門預算編制辦法，按“二上二下”的程序進行。建立國有投融資公司資產管理和財務管理制度，推行國有投融資公司預算編制和批復制度，合理配置和有效利用國有資產。

（作者供職于浙江省新昌縣財政局）