績效預算克難

近年來，財政收入的增長無法抵消支出需求的膨脹，績效預算作為一種結果導向型的管理方法，改變過去“頭戴三尺帽，預算一把刀”的局面。績效預算是通過一整套能夠反映政府活動效能的指標體系、評價標準和計量方法，對支出項目進行具體的測算和評價，可以強化預算安排和執行的責任，提高資金使用效益，優化支出結構，使有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，進而提高財政支出管理水平，健全公共財政制度，促進經濟社會事業快速健康發展。

預算績效難點

目前，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都開展了以項目績效評價為突破口的績效預算試點，也有不少地方感覺操作吃力，現階段主要問題有：推行難、指標少、標準不統一、結果應用不明確等。

一、推行預算績效阻礙多。受傳統“重投入、輕產出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協調配合不夠，改革尚未形成合力。

二、缺乏科學合理的績效評價指標體系。績效考評指標體系分共性指標和個性指標，一些地方側重于固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，側重于技術、工程和資金使用的合規性，各部門評價指標設置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，無法從不同層面、不同行業、不同性質各方面進行綜合、立體評價。

三、績效考評標準制定困難。預算績效評價不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括如社會影響、公眾影響、自然環境影響及投資行為對行業經濟的影響等。項目績效目標繁多，衡量方法的本質有所不同。對于同一類項目的評估，由于缺乏區間可比性和歷史可比性，往往難以做出準確的判斷；同一地區歷史上相類似的支出隨著支出目標要求的不斷提高，其參考價值不斷弱化；評價主體專業性局限也使財政部門很難建立一套科學評價標準。標準不統一帶來績效評價結果差異，進而影響結果的公平性和可比性。

四、缺乏完備的事前、事中考評機制。由于人才、制度、程序的缺位造成績效考評主要采取事后考評，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機制。

五、專業人才匱乏。預算績效評價涉及經濟、環保、社會管理、公共管理等多學科知識，對專業人員的素質要求較高，但目前在財政和部門單位中，人員專業知識和業務能力不足以滿足財政支出績效評價的多種要求；缺乏統一、權威的財政支出績效評價的管理機構，沒有建立利用專家和民間獨立評價機構的制度；缺乏與各類支出規模相關的數據資料，沒有建立支出績效評價信息采集體系。

六、結果應用性不強。由于缺乏法律規范，績效結果有些只作為檔案保存，對財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任、項目執行過程中的各環節責任人并沒有任何直接約束，使績效評價工作流于形式，也影響了績效管理工作的權威性，制約財政支出績效評價工作的深入開展。

突破績效改革瓶頸

針對以上問題，宿豫區主要通過以下幾方面來操作。

預算績效管理改革僅靠財政部門是無法完成的，必須以政府為主體實現自上而下的縱向推動，構建預算績效必須著力解決好觀念、體制、制度和機制問題。首先，樹立效益觀念和節約意識觀念方面；其次，完善公共財政制度，理清公共財政的具體職責和各級的財權與事權，把更多的財政資金投向公共服務領域，增加對科教文衛體、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入，嚴格考核資金使用的績效，不斷增強公共產品和公共服務的財政供給能力；再者，進一步完善部門預算制度，使之成為公平、高效分配公共資源以及促進公共部門運行高效化的重要手段。

制定和出臺預算績效管理的法律規范，健全績效評價制度。建立預算績效的法律、法規的依據，將預算績效制度法制化。在編制預算時候，同時制定績效目標，通過政府部門下發執行。通過借助于立法手段，以法律的形式將各方的權利和義務固定下來，并且制定一套預算績效管理辦法，切實將績效管理與財政管理相結合，把績效評價結果運用到預算編制和促進經濟社會發展目標上來。

針對績效目標難以設定的問題，有一個案例有些啟發作用：某企業員工去食堂就餐，餐廳工作人員為他們打菜，企業員工自己打飯。該企業就設立一項制度，誰的飯沒吃完就罰款10元。因為菜是別人打的，不能控制量，但飯是自己打的，飯量自己是可以控制的。此案例啟發我們的是，財政部門設定部分共性指標及財務指標，其它指標由部門自己設定（可以從政府對部門的目標考核中選取，也可以由上級對該部門的考核指標中選取），如果年終考核分數比既定目標高出很多，有可能是部門將自己目標設定的很低，這樣可以同樣采取減少一定比例的預算安排。

增強部門領導和財務人員的績效概念，培訓基層績效分析人員專業技能。集中開展績效考評管理工作培訓，參訓人員覆蓋到所有市直部門、單位，對績效預算編制程序、考評方法、指標設置采取實例講解。

按照“先簡后繁、由淺入深、由點及面、逐步推開”的原則和“統一管理，分工負責”的總體方式，先行選取幾個社會熱點、群眾關注的項目進行試點，具體由財政部門統一組織，再由預算部門單位協助分級實施。

宿豫區采取“三上兩下”程序，按照單位自評、主管部門初評、財政部門考評的順序，對部門預算績效執行情況進行全面評價。

“一下”即年初，財政部門向本級預算部門、預算部門向所屬單位逐級部署下一年度預算編制工作；

“一上”即預算單位編制年度預算計劃和預算績效書，報主管部門審核；主管部門審核匯總后報財政部門；

“二上”預算部門根據自身情況組織項目單位實施預期績效自評，并編制預算績效草案，然后將預算績效自評情況報財政部門；

“二下”財政部門審查各部門報送的部門預算建議計劃，依據預算績效說明書和預算績效自評情況，對部門預算項目提出審查意見，報批后下達到各部門；

“三上”財政部門審核各部門報送的部門績效預算草案，對績效相關內容再次審核后，匯總編制政府績效預算草案，報本級政府審定。

總之，績效預算是一項復雜的工作，需要考慮經濟性、效率性、有效性和公平性四個維度，建立健全科學完善的部門預算績效管理制度任重而道遠。

（作者供職于江蘇省宿遷市宿豫區財政局）