資源型財政:支柱將傾

資源型財政，由于資源不可二次開發的原因，其危機實質上開始于資源開采的最初。但由于各種原因，很少有行動保障資源開采殆盡之后財政收入的可持續性。而資源稅改革的推進，資源型地方財政收入的向好更是讓人們放松了對危機的警惕。

雖然我們很少發現有資源型城市減緩對資源的開發，但隨著資源越采越少，資源型財政的危機也在逐步逼近。

未雨綢繆的克拉瑪依

“我們以石油興城，沒有了石油，可能我們什么都沒有。”新疆維吾爾自治區克拉瑪依市財政局某工作人員接受采訪時顯得憂心忡忡。

克拉瑪依是一個典型的資源型城市。中石油、中石化西北地區許多辦事處就設立于此，由最開始的幾千人鉆探隊發展到現在沙漠中的石油重鎮，克拉瑪依人顯然對這個地方抱有深厚的感情。

“所以我們更想知道，一旦石油和天然氣資源開采殆盡之后，財政收入究竟應當從何而來。對我們來說，資源收入不是‘主要收入’的概念，而是‘惟一收入’。”這位工作人員說。

或許只有這樣的地方，才會更加真實的感受到資源消耗的切膚之痛。由于地理環境等原因，依靠土地出讓金支撐全部財政收入并不現實，而同樣是因為這些原因，依靠與資源無關的企業發展財源也非常困難。

克拉瑪依市財政在得到了市領導的首肯之后，做出了一個意料之中的決定：依靠石油資源轉型。

昆侖燃氣集團副總經理陳博告訴記者，到2015年，克拉瑪依計劃油田年產原油能力達到1600萬噸以上，年產天然氣的能力達到100億立方米，實現大油田向大油氣田的歷史性跨越。

看起來克拉瑪依依然在依靠資源，但陳博告訴我們，克拉瑪依醉翁之意不在酒。發展天然氣產業，也變相的說明克拉瑪依自身對單純石油資源的珍惜。克拉瑪依正在走一條前人沒有走過，甚至很少考慮過的路。

克拉瑪依財政人表示，克拉瑪依正在大力發展的三大產業是指金融產業、信息產業、旅游產業。這三大新興產業與克拉瑪依傳統產業關聯度較高，都是外向型的產業，效益空間大，解決就業能力較強。

但財政部財政科研所區域經濟研究室主任傅志華表示，克拉瑪依如果只依托準噶爾盆地的油氣來生存和發展，顯然是一座典型的資源型城市。克拉瑪依財政的轉型之路未必輕松。“這些產業雖然都有較高的效益，但從發展條件來看，在克拉瑪依發展這些產業的難度很大。”他說。

克拉瑪依財政表示，眼下克拉瑪依市依托昆侖銀行和國有商業銀行發展的金融產業，依托成熟的“數字油田”經驗發展的信息產業，依托特殊的自然風光和地形地貌發展的旅游產業已初具規模。但這些產業都還處于一個先期的發展和投入階段。究竟產出如何，現在還是一個未知數。

遏制衰落

作為資源型城市，克拉瑪依只是一個問題相對鮮明的例子。傅志華把這些面臨轉型甚至財源再建的資源型地方財政稱為“資源衰落期財政”。他認為，面對著如甘肅省白銀市，玉門市等等資源枯竭的“前車之鑒”，考慮好今后財政的持續發展問題，現在已經不早。為此，他根據各種資源型城市財政的現有情況，為資源型城市持續性發展開出了幾條藥方：

對于這些處于資源衰落期的資源型城市面臨的轉型成本問題，傅志華認為，應當明確各級政府財政共同承擔的原則，特別是要明確中央財政和省級財政承擔必要的轉型成本。

他說，目前我國已經有一批資源型城市開始進行經濟結構轉型，如遼寧省阜新市明確將轉向“現代農業”，有些城市甚至提出搬遷問題，如甘肅省玉門市等。其中最大的困難之一是資金來源問題，即如何籌集轉型或搬遷所需的巨額資金。

“顯然，單靠本來就困難重重的地方財政肯定不行，必須由中央財政撥款并給予政策扶持。這實際上是對這些城市過去對國家貢獻的一種合理的補償，符合社會主義市場經濟的效率和公平原則。”他說。

其次他表示可以考慮在中央財政和省級財政設立資源型城市補償基金。比如通過加大資源稅力度以及從重要資源產品（包括石油、天然氣、煤炭等）漲價收入中提取必要份額等作為基金來源，主要用于資源枯竭城市轉型所需的建設，包括解決普遍存在的地面沉陷、固體廢棄物堆放、水資源破壞等特殊生態治理問題，以及轉型過程中的職工生活保障、必要的基礎設施建設等。

最后，對于成熟期、成長期以及新開發的資源型城市，應當未雨綢繆，設立地方財政長期穩定基金。根據國際經驗試行設立長期穩定基金，是確保資源型城市財政經濟長遠穩定發展的有效舉措之一。具體來講，可以由國家按照一定的財經指標統一確定“資源型城市（縣、區）”的標準，凡符合標準的地方政府均可享受相應的政策，通過立法設立地方財政穩定基金，依法從本地資源性收入中提取必要的部分作為地方財政穩定基金的來源，在資源枯竭時用于彌補地方財政收入不足，以及用于地方經濟轉型。

總之他認為，對于地方資源型財政問題，財政主動考慮比被動考慮要好，早考慮比晚考慮要好。摸清情況，分類指導，從制度建設上著眼于長遠安排，應當是我們的基本原則。

資源型財政出路

在我們的采訪中，不止一個資源型城市財政表示，遏制資源型城市的財源枯竭，一方面固然需要當地政府有可持續發展的想法，不能“一屆資源養一屆人”，單純因為追求財政收入的高增長和勞民傷財的“政績”而無節制耗費資源；另一方面，我們的剛性資源消耗也是資源型城市即將枯竭的元兇。

傅志華表示，單純經濟學原理中的供求關系如果不加以控制，那么會有更多的資源型財政面臨枯竭之后的尷尬局面。比如近年財政部大力推行的“金太陽”工程，和在水利工程、風力發電等項目中的大量投入，其實都是在為資源型城市“分流”。在這方面來說，資源型財政和土地財政有異曲同工之妙。財政最終不可能永遠靠“賣資源”來支撐起整個地區經濟發展，趁這些“資源”還能保證我們看起來依然華麗的經濟增長速度的時候，我們是否應該考慮一下，有一天這些都沒有了，我們該怎么活下去？