預算難編

今年的這個時間，年底“突擊花錢”的話題似乎變得格外引人關注。促使話題短期內迅速發酵的催化劑源自不久前湖南省長沙市一家企業總經理向媒體實名舉報，稱湖南省財政廳、文化廳、省直機關政府采購中心在去年底的一起政府采購中以3000萬元高價成交了原本1500萬元可以完成的采購，并指出采購同時限制了商品的最高報價和最低限價，因此將三個政府部門告上法庭。然而針對三部門的行政訴訟一審宣告敗訴。

消息一出，一石激起千層浪。此事甚至一度被公眾評選為“史上最牛民告官案件”，并由此引發了社會民眾與專家學者關于“政府亂花錢”的熱議。湖南省文化廳規劃財務處處長在接受媒體采訪時表示，采取這樣的做法，除了“保障質量”，還有“預算執行的需要”。由此可見，我國現行財政預算體系的不健全成為一些地方政府“年底突擊亂花錢”行為的擋箭牌。

但作為財政人的我們自然清楚，這種“需要”，很多時候僅僅是一個托辭而已。

多種原因使然

針對年底突擊花錢的問題，G市財政局預算科工作人員坦言，預算這項涉及到整個支出進度的工作“是個挺復雜的事情”，收入的不均衡性導致了支出的不均衡，有些項目進度到年底集中驗收也導致支出比較集中。若是從主觀角度說，則是由于本身預算做的不細致造成了支出的不均衡。

K市財政局的工作人員對年底突擊花錢現象成因進行了更加細致的分析。他說，出現這樣的現象有各種原因。

1年初對本級財力預計不夠準確，年初收入預算是按年初各項經濟發展指標預測的，預算執行中，如果相關經濟發展指標超過年初預計，財政收入就會相應增加，形成超收收入，造成決算本級財力數比年初預算增加，并在年底相應調整預算支出。

2對上級專款預計不足，年初安排支出預算時，上級告知的轉移支付資金和上級專款預計相對保守，因此，在預算執行中，隨著上級專款指標的下達，必然會調增支出預算，造成支出年終決算額比年初預算增加。

3上級下達專款年底較集中，造成年底集中分配上級資金的現象。實行集中支付以后，預算單位未執行指標結轉下年并列支到其他資金，形成表面支出，但實際是各單位結余資金。另外，一些項目支出前期準備階段資金需求量較小，后期實施階段資金需求量相對較大，特別是一些據實結算項目，往往在年底前根據工程進度、考核結果或決算資料進行清算支付等等。

年底突擊花錢的現象屢禁不止還有一個重要的原因是地方政府領導經常搞“拍腦袋”工程，這個時間完全不固定，所以也沒法預測。政府領導要上項目，財政部門不能說沒錢不配合，所以這部分資金財政部門必須預留。這就是所說的“以備不時之需”。但如果這一年地方政府沒有上新項目，這筆資金便又成了要在年底前一定要花出去的燙手山芋。時間太早這筆資金不敢動，太晚就要“突擊”花出去。

完善法律體系

政府年底突擊花錢現象如今已經不算新鮮事，社會民眾確是每每對這種異象的存在充滿質疑，不少業界專家將現象的起因歸結于我國現行財政預算體系存在問題，并認為若要根除這一沉疴痼疾，恐怕要寄希望于《預算法》的修改。

究其原因，中央財經大學教授甘功仁分析，一方面是觀念問題，我國現行的價稅合一制度決定了我國的納稅人可以說是全體公民，然而長期形成的觀念認為，通過稅收進入國庫的財富是政府的，如何支配和使用是政府的事情，這就致使其沒有做到真正的取之于民用之于民。

另一方面，每年預算案由人大會議審議通過的流程有待完善。通常在會議臨近代表才有機會看到預算案“真容”，并且其中具備此類專業知識的人數只占很少部分，倉促的時間加上薄弱的專業支持，這就使每年預算案的通過成為一種形式。此外，甘功仁還提出，現在的預算案由國務院負責編制、調整、執 行，同時也由它負責審計監督，這樣的效果可想而知。

另外，北京工商大學法學院副教授郝琳琳補充道，根據1995年正式執行的《預算法》，我國預算年度周期自每年公歷1月1日起至12月31日止。然而，負責預算審批的立法機構，即各級人大會議召開時間一般在3月，再加上后續審批流程，行政部門預算最快要等到當年4月才能得到批準。如此算來，原本為一整年劃撥的預算實際上可能只在7、8個月內支出。她同時指出，預算支出的問題其實和普通人過日子的道理也有相似之處，一個家庭一年開始時省著花錢計劃著過日子，不敢多花錢，是擔心年底錢不夠用，這樣到了年底會有一定積累。

應付與真正解決

在上級財政部門極其關注支出進度的近幾年，一些地方財政也采取了一些“應付”的方法。在記者采訪到的幾家地方財政中，就有要求下面科室于當年十月達到當年全部支出進度75%到90%不等的做法。而這種做法也不過就是將年底的突擊花錢提前到了十月而已。地方財政表示，這種治標不治本的行為并不是他們愿意看到的，但突擊花錢并不是一個僅靠財政部門就能解決的問題，財政部門也有他們的無奈。

預算作為財政的重要機能之一，也是地方財政對于解決突擊花錢問題寄予厚望的一個部分。在探討防治年底突擊花錢的方法時，不少財稅學者建議改變基數預算模式，轉而采用零基預算，即不考慮上一年的預算額度，每年的預算都從零開始。不過零基預算的模式雖然已經在學界內得到普遍認為，但他們同時預測，若要在地方政府和部門預算中真正實行，恐怕尚需時日。

另外一個純技術方面的預算解決辦法是增加預算的精細度。一些地方財政已經開始編制項目預算，把每一筆錢都劃撥到應該在的位置上。而另一些地方財政認為，不僅要把精力放在預算編制的環節上，在財政的領域解決突擊花錢的問題，主要應該向預算執行階段發力，即建立階段式預算，把預算執行進度細分到每個季度乃至每個月。并建立詳細的績效體系。

如今不少學者普遍認為，11月中旬由國務院常務會議討論并原則通過的《中華人民共和國預算法修正案(草案)》中所公布的預算法修改的五條基本原則透露出了利好信息，未來修改后的《預算法》有望根治年底突擊花錢這一痼疾。不過甘功仁指出，在我國，有時候問題的產生并非因為法制不健全，而是觀念和執行力缺失所致。