期待什么樣的《預算法》

11月16日召開的國務院常務會議，討論并原則通過《中華人民共和國預算法修正案(草案)》，決定將草案提請全國人大常委會審議。如果從2004年3月啟動《預算法》修訂工作算起，歷時將近8年的預算法修訂工作，目前終于迎來了新的曙光，或許有望在近期取得實質性的突破。作為長期關注并在早期參與預算法修訂專家咨詢工作的預算研究者，筆者也確有幾句要說的話。

從個人的角度看，對于預算法的修訂，至少有三個維度的問題是期待有所回應的。

謹慎樂觀

現代預算理念在中國的傳播，即使上溯到戊戌變法的時代，也僅僅有100多年的歷史，但現代預算理念在中國，從它產生的那一天起，就承載著一代國人追求法治國家和憲政民主的理想與信念。

如果我們不過多地從意識形態的角度對當年的社會改良者加以苛求的話，20世紀初葉現代預算萌芽在中國的產生，至少在某種程度上標志著，政府預算開始有可能成為廣大民眾為代表的民權一方，維護自身公共權力的治理工具。這對于后來中國現代化進程所產生的影響，是相當深遠的。恰如中國近代史上著名的“曠代異才”楊度先生所指出的：“監督會計及預算之制，其嚴重如此，是皆國會重要之職權，即立憲國所以建設責任政府唯一之武器也”。即使以現代的眼光來看，這種對預算重要性的認識，也是發人深省的。

令人有些遺憾的是，回眸現代預算在中國走過的這100年艱辛歷程，預算逐漸淪為一種單純的財政管理技術手段、一系列簡單意義上的收支表格、一套僅僅體現為預算流程的技術性程序；而忽視了預算過程中所內生的利益相關主體互動博弈和權利分布，淡漠了經由預算過程體現出的“為市場經濟立憲”的時代主題。在明確市場經濟改革目標已有將近20年的今天，我們不禁感慨，預算法修訂的到來，“何其晚也”！

從2004年啟動預算法修訂工作以來，其進程幾起幾落，主要原因就在于預算法作為公共經濟領域中“為市場經濟立憲”的基本道路規則，充滿了各相關主體的利益格局調整，而這種利益調整，絕非是簡單意義上的“帕累托改進”，必然會從根本上觸動某些強勢部門的既得利益。所謂“不破不立”，我們所期待的預算法，其原本意義上，本來應該是部門利益“傷筋動骨”式的“破除”，而非是一場“和諧慶功”式的盛宴。

但在經濟體制改革進入攻堅階段以來，這種觸及深層既得利益調整的“深水區”改革，往往難以得到實質性推進。這既是預算法修訂幾經波折的原因所在，也在相當程度上制約了預算法修訂工作所可能達到的調整邊界。

盡管筆者期待著預算法能夠回歸法治國家與民主憲政的原初目標，但在當前擁有預算資金實質性配置權的部門利益已然高度固化，監督機構的監督能力也頗為值得質疑等諸多外部約束條件下，筆者對于即將到來的新預算法，雖然寄托了很多期待，卻只能保持謹慎樂觀。

惡法亦法

在法學領域里，有所謂“惡法亦法”之說，也就是法律生效后，非經法定的修訂或廢止程序，則始終是有效的。惡法亦法理論在當代中國預算改革中的價值表現為，它有助于在建設法治國家的初期階段，強化規則意識，有助于解決預算法律實施中的偏離度問題。然而，當我們進一步考察中國預算管理現實的時候，卻遺憾地發現，借口現行預算法存在缺陷，就憑借“改革”的旗號，突破預算法的原則約束，似乎已然成為一種趨勢。

例如，現行預算法及其實施條例規定，中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。但在現實中，除部門預算可以大體勾勒出政府公共預算的總體輪廓外，國有資產經營預算（后來未經法律認可，更名為“國有資本經營預算”）和社會保障預算僅在近幾年才提上試編的議程，“其他預算”到底為何物，更是語焉不詳了。

又如，現行預算法規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但在現實中，以債券形式體現的地方政府債務，除了最近在上海等地的試點外，確實還真沒有。但是以政府融資平臺為集中表現形式的地方政府債務，早已漸成燎原之勢。在原則上不允許地方政府舉債的法律規定下，卻要求地方政府編制債務預算。預算法關于地方政府舉債問題的禁止性條款，其約束性基本上蕩然無存。

再如，現行預算法規定，國家施行一級政府一級預算，設立中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（自治州）、縣（自治縣）、鄉鎮五級預算。但在現實中，“鄉財縣管”和“省管縣”的逐漸推進，已然從根本上動搖了五級預算相互獨立的基本制度構建，五級預算的構架漸成虛化之態。

以上言及的預算層級、預算組織結構、地方政府舉債權等問題，均屬于預算法中的基本原則性問題。在這些根本性問題上，盡管現行預算法的規定，或許存在某些缺失，但是這些原則性規定沒有能夠受到起碼的尊重，確是不爭的事實。

如果這些現象在修訂后的預算法中沒有一個適當的解釋，就難免造成“法律規定欠妥——不遵守法律——導致法律修改”的惡性循環，這也難免在相當程度上影響了修訂后的預算法的權威性。

因此，我們期待著一部能夠辯證認識當前預算改革的預算法，針對部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等改革實踐，在就其加以追認的同時，更重要的是，需要就上述嚴重違反預算法嚴肅性的問題，預留追究事后責任的法律約定空間。

從“控制”到“管理”

近半個世紀以來的世界性預算改革，總體上呈現為關注預算產出與效率的管理取向。然而，在預算產生的早期階段，為了限制封建皇室的財政權，提出了一系列立法機關控制政府財政活動的方法與原則，后世將其概括為古典預算原則。通過對古典預算原則的考察，其主要價值判斷的形成，大體上是基于“控制取向”的。

預算史的研究也表明，在構建法治國家的進程中，現代預算治理結構確立的初期階段，控制取向都是最為重要的預算原則。而實現預算控制最為重要的機制保障，就是建立并完善預算決策和運行過程中，各利益相關主體對于政府財政權力的有效監督與制衡機制。

政府預算在世界范圍內經歷了數百年的發展演進，在管理手段改進與治理經驗積累的基礎上，許多相對復雜且先進的管理控制技術（如目標管理、系統理論、績效預算評價體系等），在預算管理領域的應用也日益推廣。預算治理水平的提升，使得政府部門具有相對較強的靈活管理能力，從而具備了實現從強調立法監督機構制約的古典預算原則，向側重行政機構自由裁量權的現代預算原則轉變的現實條件。

面對中國預算管理水平與技術手段相對較低的現實，中國預算法修訂的總體未來取向，自然不應脫離對現實國情的考量。在引進市場經濟國家預算法律規范經驗的過程中，一定不能強求管理手段的所謂“先進性”，更不應盲目地追求跨越中國預算治理結構走向成熟所不得不經歷的必然階段。

（作者系南開大學中國財稅發展研究中心主任、博士生導師）